Чому громади не об’єднуються?

Днями прем’єр-міністр Володимир Гройсман заявив, що вважає основними перешкодами в проведенні реформи децентралізації відсутність місцевого лідерства і нерозуміння на рівні районів необхідності даної реформи. Можливо, проблемі ці й існують, але чи варто покладати основну відповідальність на місця? Чи все влада прорахувала і концептуально правильно визначила?

Насамперед, мета децентралізації — передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Згідно з інформацією на спеціальному сайті «Децентралізація влади», на сьогоднішній день в Україні створено 184 об’єднані територіальні громади, а в перспективі планується створити ще 791 ОТГ. Перші вибори голів та депутатів в нових об’єднаних громадах пройдуть 11 та 18 грудня 2016-го.

Пропонується п’ять необхідних кроків для проведення реформи: 1) Визначити територіальну основу органів місцевого самоврядування та виконавчої влади. 2) Розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів. 3) Розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади. 4) Визначити, скільки ресурсів треба на кожному рівні. 5) Зробити органи місцевого самоврядування підзвітними перед виборцями і державою. 

Виходячи з того, що старт реформі даний в квітні 2014 р., коли була прийнята Концепція  реформування  місцевого  самоврядування  і  територіальної  організації влади  в  Україні, то після двох з половиною років можна констатувати, що реформа просувається дуже повільно. І це перший мінус. Другий мінус          — фактично всі опитані нами експерти сходяться в тому, що люди на місцях не до кінця розуміють суть реформи, відповідно, не поспішають робити практичні кроки. Третій мінус — відсутність системного підходу до змін в місцевому самоврядуванні та до адміністративно-територіальної реформи.   

ІЛЮСТРАЦІЯ З САЙТУ DECENTRALIZATION.GOV.UA

Є і свій позитив — децентралізація хоч і повільно, але рухається. Чи в правильному напрямку? Які ще мінуси і плюси в реформуванні місцевих громад?

КОМЕНТАРI

«Я ПРОГНОЗУЮ ВІДКАТ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ»

Iрина ВЕРЕЩУК, міський голова Рави-Руської (2010—2015 рр.), Львівська область:

— Не побоюся назвати це псевдореформою, яка триває вже більше двох років. Люди, які взялися за неї і які мали б бачити її кінцеву мету, не розуміють, що вони хочуть отримати в результаті. Вони не мають практики роботи в органах місцевого самоврядування, для них це просто політична гра. Хоча децентралізація і адміністративно-територіальна реформа — є номером один в державі. У нас це поки виглядає як щось гібридне, яке ще більше калічить громади.

Я зараз дуже прискіпливо слідкую за створенням ОТГ у Львівській області. Коли на засідання Ради реформ приходять люди і наводять свої аргументи щодо потрібності чи непотрібності створення ОТГ, то їм просто відмовляють. Навіть коли представникам цієї Ради пояснюють економічні нормативи і обґрунтовують, що люди бачать у собі сили самим існувати і розвиватися — без об’єднання, їм все одно кажуть «ні», тому що хтось «нагорі» вже розписав, до якої громади ви маєте належати. Люди потребують чіткого розуміння — в чому все-таки полягає реформаторська ідея. Вони не хочуть об’єднуватися, тому що не побачили суть цієї реформи. Те, що від одних забрали й іншим віддали, це не реформа, це не польська і не французька модель.

Я прогнозую відкат у системі місцевого самоврядування, тому що міські та сільські голови, з якими я спілкуюся, дуже незадоволені тим, що відбувається. Зараз навіть набирають оберти політичні спекуляції, коли кожна партія намагається використати ці процеси у своїх цілях. І ніякі бальцеровичі не проведуть цю реформу. Її мають проводити ті, хто реально знається на ситуації і розуміє що робити. Ми самі маємо розібратися — що ми хочемо, і проводити справжню реформу, яка закладена в Європейській хартії місцевого самоврядування.  

Сьогодні розчарування приходить і в ті ОТГ, які все-таки повірили і пішли на об’єднання. Вони мають ліквідувати школи, ФАПи тощо, які не виправдовують себе, і створювати нові. Але коштів для цього немає. Така ситуація не спонукає інших, хто чекає і спостерігає — а як вийде у тих, хто вирішив об’єднатися.

Виходячи з того стану, в якому перебуває наша країна, модель цієї реформи має бути запропонована державою. Території не є настільки організованими і настільки освіченими, щоб дозволити собі організовувати свою діяльність. Якщо повністю відпустити центральне керування цієї реформи, я маю на увазі головним чином схід країни, то почнеться некерований процес розпаду держави. Тому держава мала б взяти на себе сміливість і запропонувати людям, якщо ми йдемо по моделі добровільності, самим об’єднатися, пообіцявши що через рік усі, хто не об’єднається, будуть об’єднані примусово. На мою думку, на опрацювання громадам потрібно дати дві моделі об’єднання. Перша: міські голови, депутатські корпуси не є самі собі шкідниками, тому вони швидко виробили б формулу об’єднання — як їм буде вигідно. Друга модель: не треба навіть давати рік на об’єднання, а запропонувати громадам у примусовому порядку як би це мало виглядати. Я думаю, враховуючи менталітет українців, вони б здебільше обрали першу модель. Але часові рамки в рік мають бути підкріплені законодавством, наприклад, прийняттям законів про відкликання депутатів місцевих рад, про місцевий референдум, про територіальні громади, бо у нас досі не створено юридичних осіб територіальних громад.

Сьогодні поки йдеться про зміну меж адміністративно-територіальних одиниць до району включно, про зміну меж областей мова поки не йде. На мою ж думку, ми маємо виходити з економічного показника та змінювати межі районів і навіть областей, відповідно і їх назви. Формула може бути такою як у Польщі, там раніше було 46 воєводств, а після реформи залишилося 16, тобто відбулося укрупнення. Області мають мінятися в останню чергу, спочатку мають укрупнюватися райони.  

«ЗАРАЗ ГОЛОВНЕ — ФОРМУВАТИ СПРОМОЖНУ ГРОМАДУ, А РЕГІОНАЛЬНУ ПОЛІТИКУ ЗАЛИШИТИ В УПРАВЛІННІ УРЯДУ»

Олександр СОЛОНТАЙ, експерт Iнституту політичної освіти:

— Ця реформа логічна і природна. Загалом 2014-й був не дуже успішний, а от 2015-й приніс багато змін по місцевому самоврядуванню. Виникло поняття об’єднаних громад, було прийнято перші закони про регіональний розвиток, про ОСББ, запрацював закон про співпрацю громад. У 2016-му фінансовий зиск вже відчула і сільська місцевість, по-іншому запрацював Фонд державного розвитку. Власне, децентралізація триває. Однак, є одне «але». Вона дуже повільна. Більш того, відбуваються і речі протилежні децентралізації, наприклад, тарифна політика або те, що стосується правил щодо місцевих виборів. Тут держава робить абсолютно протилежні речі, які суперечать концепції децентралізації. Реформа також охоплює не всі сфери, наприклад, що стосується поліції, яка залишається непідконтрольна громаді. Тим не менш, перспективи того, що реформа децентралізації набиратиме обертів, є.

Проблема із об’єднанням громад пов’язана з тим, що це річ добровільна, а адміністративно-територіальна реформа — річ примусова. Остання у нас не проводиться. Питання співпраці громад — це один механізм, об’єднання громад — другий механізм, і зміна меж адміністративно-територіальних одиниць — це третій механізм. Усі ці три механізми не пов’язані з поняттям адміністративно-територіальної реформи. У нас реформа місцевого самоврядування відбувається без попередньої реформи адміністративно-територіального устрою. А певні моменти в адміністративно-територіальному устрої здійснені шляхом прийняття закону про об’єднання територіальних громад, про внесення змін до складу адміністративно-територіальних одиниць, шляхом винесення міст із районного значення у міста обласного значення. Всі ці речі ситуативні. Немає системного підходу. Поки проходять лише ті моменти, які очевидні для всіх.

Враховуючи, що сьогодні процес вже пішов, то потрібно поглиблювати реформу там, де вона розвивається успішно. Зараз головне       — проводити реформу на місцях, тобто формувати спроможну громаду, а регіональну політику залишити в управлінні уряду.

«НАРАЗІ УСЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ НА ЗАКАРПАТТІ ЗВЕЛАСЯ ДО СТВОРЕННЯ ДВОХ ОБ’ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД»

Олег ЛУКША, консультант з правових питань Регіонального офісу впровадження децентралізаційної реформи Закарпатського РВ АМУ:

— Наразі уся децентралізація на Закарпатті звелася до створення двох об’єднаних територіальних громад у Тячеві та Вільхівцях, які справді успішно відпрацювали рік, у Полянській призначено вибори на 18 грудня і двом — Іршавській та Перечинській — в ОДА не без скандалу, але таки підписали позитивні висновки. Усе інше заклякло на місці, оскільки чиновники різного рівня не зацікавлені «ділитися» повноваженнями та усім, що з цим позв’язано.

Більше того — Закарпатська область єдина в Україні, де досі немає затвердженого облрадою Перспективного плану формування об’єднаних територіальних громад. І це створює немало правових колізій та проблем, оскільки його наявність відображає бачення регіональною владою оптимального варіанту майбутнього базового адміністративно-територіального устрою області, передбачене як Законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад» і урядовою Методикою його реалізації, так і законами, що регламентують фінансування ОТГ уже як суб’єктів прямих міжбюджетних відносин з державою.

Звісно, сам Перспективний план не є догмою і реальні конфігурації створюваних ОТГ в Україні не так вже й рідко відрізняються від планових в силу різних причин та дії принципу добровільності об’єднання місцевих рад. Головне тут, щоб створювана ОТГ була справді спроможною за комплексом її зрослих ресурсних і фінансово-бюджетних характеристик об’єднаної громади, яка по суті стає міні-районом.

Працівники управління архітектури і містобудування ОДА та експерти Регіонального офісу реформ і Асоціації міст України у Закарпатській області нині розробили справді обґрунтований і збалансований проект Перспективного плану в кількості 53 ОТГ. Є сподівання на те, що переданий експертами в ОДА проект нарешті, після більш як річної паузи, буде внесений на затвердження сесією обласної ради.

«ДУЖЕ ГОСТРО СТОЇТЬ ПИТАННЯ ПОШУКУ КВАЛІФІКОВАНИХ КАДРІВ ДЛЯ РОБОТИ В ОТГ»

Оксана СIЛЮКОВА, координатор херсонського Офісу реформ:

— Херсонська область з липня 2015 року мала всього одну ОТГ — Кочубеївську у Високопільському районі. З початку 2016 року процес суттєво активізувався — на сьогодні висновок ОДА щодо відповідності об’єднання Конституції та законам України отримали 16        майбутніх об’єднаних громад з 6  районів. Проте лише 12 громад на даний час прийняли остаточні рішення щодо об’єднання та по яким направлені звернення до ЦВК стосовно призначення виборів. На 11        грудня 2016 року призначено вибори в 4            громадах, а на 18 грудня     — ще у 7 громадах.

Люди нарешті почали вірити в реформи. Перші громади готові до отримання нових повноважень. Дуже активними є саме прикордонні райони (Чаплинський, Каланчацький, Каховський), які добре розуміють необхідність зміцнення своїх громад. Серед плюсів реформи люди відзначають можливість отримання фінансової самодостатності, участі у проектах міжнародної технічної допомоги, які працюють саме з ОТГ, шанс використовувати кошти на розвиток своєї території. Серед безпосередніх переваг — інвентаризація земель, об’єктів соціальної сфери, податкових надходжень, оптимізація існуючих послуг та отримання нових. Громади втомилися нести тягар існуючої мережі закладів соціальної сфери, більшість чітко розуміє гостру необхідність перегляду тих закладів, які працюють на території громади та на які витрачають бюджетні кошти.

Складнощів у реформуванні дуже багато. Серйозно впливає політичний аспект. Противагу симпатикам реформи становлять окремі політичні сили, які сьогодні входять до керівництва області. Досить часто результати інформаційних зустрічей Офісу реформ, які проходять в населених пунктах області, зводяться нанівець деякими політичними активістами та депутатами, що проводять свої заходи після візитів фахівців Офісу. Не відпрацьовані законодавчі та підзаконні акти, що стосуються реформування. Це викликає сумніви громад у стабільності реформи. Спротив спостерігається з боку голів місцевих рад, які саботують реформу, бажають залишитись на своїх посадах, депутатських корпусів місцевих рад            — тому що депутати не зацікавлені у втраті своїх повноважень та районних рад, які після реформи не будуть існувати.

Не секрет, що коли громада має сильного лідера, то він формує думку громади. Тому активно працюємо саме з сільськими головами та депутатами. Але в окремих населених пунктах спрацьовує саме думка населення. Тому підхід до роботи в кожній громаді індивідуальний. На території кожного села є свої неформальні лідери. Це місцеві фермери, представники бізнес-еліт, активна інтелігенція. І тут дуже уважно треба працювати. Тому що межа між створенням дійсно об’єднаної територіальної громади та «князівства» під конкретного фермера — дуже тонка.

Дуже гостро стоїть питання пошуку кваліфікованих кадрів для роботи в ОТГ. Люди іноді просто не знають, що робити з отриманими коштами. Потребують навчання від безпосередньо процесу планування життєдіяльності громади до підготовки серйозних інфраструктурних проектів, їх реалізацію, ефективного та прозорого використання коштів бюджету, оформлення відповідної документації, проведення тендерних процедур та ін.

Це довгий та нелегкий процес, але я впевнена, що ми подолаємо всі труднощі.

«ПІДХІД ДО КОЖНОЇ ГРОМАДИ ПОВИНЕН БУТИ ІНДИВІДУАЛЬНИЙ»

Олег ВАЛОВ, заступник голови Тернопільської облдержадміністрації:

— Громади готові об’єднуватись, але вони достеменно не розуміють, що це таке. Тобто сьогодні потрібно децентралізацію розглядати в ракурсі створення спроможних об’єднаних територіальних громад. Ми повинні зрозуміти, що об’єднання повинне створити спрямовану економічно ефективну модель управління, щоб ця кількість населення, яка проживає у відповідній територіальній громаді, відчула: по-перше       — покращення, по-друге — управління.

Що таке сьогодні об’єднана територіальна громада? Працівники місцевого самоврядування приблизно розуміють, що це повинен бути територіальний орган місцевого самоврядування десь на рівні міста обласного значення. Тобто де будуть відповідні підрозділи, відділи, відповідні спеціалісти, землевпорядники, освітяни і так далі. І це все повинно функціонувати за кошти громади. Підходи до формування ОТГ теж різні. І сьогодні не можна однозначно сказати, що є якась спеціальна модель для всіх. Підхід до кожної створеної територіальної громади повинен бути майже індивідуальний. Можливо, з якимось центром ви бачите в перспективі розвиток цієї ОТГ, можливо, потрібно створювати якраз і з тих двох населених пунктів.

Держава сьогодні дає преференції, можливість розвинути інфраструктуру. Кошти передаються, але їх ще треба правильно і розумно використати. Тому сьогодні, в першу чергу, необхідно, щоб адміністрації, як обласна, так і районні, спільно з офісами реформ, зрозуміли саму процедуру і десь допомагали сільським головам, депутатам рухатися в правильному напрямку. Аби було зрозуміло, що вони мають створювати. Щоби не об’єдналися, наприклад, тільки дві потужних сільських ради, а третю якусь маленьку залишили виживати. Або ж не об’єдналися десять чи п’ятнадцять сільських рад економічно не ефективних. Бо якщо сільська рада не має ніяких робочих місць, то чи є той відсоток ПДФО, встановлений державою, чи його нема    — однаково. Це буде мінімум в тому бюджеті. Тому проблем дуже багато.