Почему громады не объединяются?

На днях премьер-министр Владимир Гройсман заявил, что считает основными препятствиями в проведении реформы децентрализации отсутствие местного лидерства и непонимание на уровне районов необходимости данной реформы. Возможно, проблемы эти и существуют, но стоит ли возлагать основную ответственность на места? Все ли просчитала власть и концептуально правильно определила?

В первую очередь цель децентрализации — передача значительных полномочий и бюджетов от государственных органов органам местного самоуправления. Согласно информации на специальном сайте «Децентрализация власти», на сегодняшний день в Украине создано 184 объединенных территориальных громады, а в перспективе планируется создать еще 791 ОТГ. Первые выборы глав и депутатов в новых объединенных громадах пройдут 11 и 18 декабря 2016-го.

Предлагается пять необходимых шагов для проведения реформы: 1) Определить территориальную основу органов местного самоуправления и исполнительной власти. 2) Размежевать полномочия между органами местного самоуправления разных уровней. 3) Размежевать полномочия между органами местного самоуправления и исполнительной власти. 4) Определить, сколько ресурсов нужно на каждом уровне. 5) Сделать органы местного самоуправления подотчетными перед избирателями и государством.

Исходя из того, что старт реформе был дан в апреле 2014 г., когда была принята Концепция  реформирования  местного  самоуправления  и  территориальной  организации власти  в  Украине, после двух с половиной лет можно констатировать, что реформа продвигается очень медленно. И это первый минус. Второй минус — фактически все опрошенные нами эксперты сходятся в том, что люди на местах не до конца понимают суть реформы, соответственно не спешат предпринимать практические шаги. Третий минус — отсутствие системного подхода к изменениям в местном самоуправлении и к административно-территориальной реформе. 

ИЛЛЮСТРАЦИЯ С САЙТА DECENTRALIZATION.GOV.UA

Есть и свой позитив — децентрализация хоть и медленно, но продвигается. В правильном ли направлении? Каковы еще минусы и плюсы в реформировании местных общин?

КОММЕНТАРИИ

«Я ПРОГНОЗИРУЮ ОТКАТ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

Ирина ВЕРЕЩУК, мэр Равы-Русской (2010—2015 гг.), Львовская область:

— Не побоюсь назвать это псевдореформой, которая длится уже более двух лет. Люди, которые взялись за нее и которые должны были бы видеть ее конечную цель, не понимают, что они хотят получить в результате. Они не имеют практики работы в органах местного самоуправления, для них это просто политическая игра. Хотя децентрализация и административно-территориальная реформа являются номером один в государстве. У нас это пока выглядит как что-то гибридное, что еще больше калечит общество.

Я сейчас очень внимательно слежу за созданием ОТГ во Львовской области. Когда на заседание Совета реформ приходят люди и приводят свои аргументы о нужности или ненужности создания ОТГ, им просто отказывают. Даже когда представителям этого Совета объясняют экономические нормативы и обосновывают, что люди видят в себе силы самим существовать и развиваться — без объединения, им все равно говорят «нет», потому что кто-то «наверху» уже расписал, к какой громаде вы должны принадлежать. Люди нуждаются в четком понимании — в чем все-таки заключается реформаторская идея. Они не хотят объединяться, потому что не увидели суть этой реформы. То, что от одних забрали и другим отдали, это не реформа, это не польская и не французская модель.

Я прогнозирую откат в системе местного самоуправления, потому что городские и сельские головы, с которыми я общаюсь, очень недовольны тем, что происходит. Сейчас даже набирают обороты политические спекуляции, когда каждая партия пытается использовать эти процессы в своих целях. И никакие бальцеровичи не проведут эту реформу. Ее должны проводить те, кто реально знает ситуацию и понимает, что делать. Мы сами должны разобраться, что мы хотим, и проводить настоящую реформу, которая заложена в Европейской хартии местного самоуправления. 

Сегодня разочарование приходит и в те ОТГ, которые все-таки поверили и пошли на объединение. Они должны ликвидировать школы, ФАП, которые не оправдывают себя, и создавать новые. Но средств для этого нет. Такая ситуация не побуждает других, кто ждет и наблюдает, а как выйдет у тех, кто решил объединиться.

Исходя из того состояния, в котором находится наша страна, модель этой реформы должна быть предложена государством. Территории не являются настолько организованными и настолько образованными, чтобы позволить себе организовывать свою деятельность. Если полностью отпустить центральное управление этой реформы, я имею в виду главным образом восток страны, то начнется неуправляемый процесс распада государства. Поэтому государство должно было бы взять на себя смелость и предложить людям, если мы идем по модели добровольности, самим объединиться, пообещав, что через год все, кто не объединится, будут объединены принудительно. По моему мнению, на проработку громадам нужно дать две модели объединения. Первая — мэры, депутатские корпуса не являются сами себе вредителями, поэтому они быстро выработали бы формулу объединения — как им будет выгодно. Вторая модель — не нужно даже давать год на объединение, а предложить громадам в принудительном порядке, как это должно было бы выглядеть. Я думаю, учитывая менталитет украинцев, они бы по большей части избрали первую модель. Но временные рамки в год должны быть подкреплены законодательством, например, принятием законов об отозвании депутатов местных советов, о местном референдуме, о территориальных громадах, потому что у нас до сих пор не созданы юридические лица территориальных громад.

Сегодня пока речь идет об изменении границ административно-территориальных единиц до района включительно, об изменении границ областей речь пока не идет. По моему же мнению, мы должны исходить из экономического показателя и изменять границы районов и даже областей, соответственно и их названия. Формула может быть такой, как в Польше, там раньше было 46 воеводств, а после реформы осталось 16, то есть произошло укрупнение. Области должны меняться в последнюю очередь, сначала должны укрупняться районы. 

«СЕЙЧАС ГЛАВНОЕ — ФОРМИРОВАТЬ СОСТОЯТЕЛЬНОЕ ОБЩЕСТВО, А РЕГИОНАЛЬНУЮ ПОЛИТИКУ ОСТАВИТЬ В УПРАВЛЕНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА»

Александр СОЛОНТАЙ, эксперт Института политического образования:

— Эта реформа логическая и естественная. В целом 2014-й был не очень успешным, а вот 2015-й принес много изменений по местному самоуправлению. Возникло понятие объединенных громад, были приняты первые законы о региональном развитии, об ОСББ, заработал закон о сотрудничестве громад. В 2016-м финансовую выгоду уже почувствовала и сельская местность, по другому заработал Фонд государственного развития. Собственно, децентрализация продолжается. Однако есть одно «но». Она очень медленная. Более того, происходят и вещи, противоположные децентрализации, например, тарифная политика или то, что касается правил местных выборов. Здесь государство делает абсолютно противоположные вещи, которые противоречат концепции децентрализации. Реформа также охватывает не все сферы, например, это касается полиции, которая остается неподконтрольной обществу. Тем не менее, перспективы того, что реформа децентрализации будет набирать обороты, есть.

Проблема с объединением громад связана с тем, что это дело добровольное, а административно-территориальная реформа — дело принудительное. Последняя у нас не проводится. Вопрос сотрудничества громад — это один механизм, объединение громад — второй механизм, и изменение границ административно-территориальных единиц — это третий механизм. Все эти три механизма не связаны с понятием административно-территориальной реформы. У нас реформа местного самоуправления проходит без предварительной реформы административно-территориального устройства. А определенные моменты в административно-территориальном устройстве осуществлены путем принятия закона об объединении территориальных громад, о внесении изменений в состав административно-территориальных единиц, путем вынесения городов из районного значения в города областного значения. Все это ситуативно. Нет системного подхода. Пока проходят только те моменты, которые очевидны для всех.

Учитывая, что сегодня процесс уже пошел, нужно углублять реформу там, где она развивается успешно. Сейчас главное проводить реформу на местах, то есть формировать состоятельное общество, а региональную политику оставить в управлении правительства.

«СЕЙЧАС ВСЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ НА ЗАКАРПАТЬЕ СВЕЛАСЬ К СОЗДАНИЮ ДВУХ ОБЪЕДИНЕННЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ГРОМАД»

Олег ЛУКША, консультант по правовым вопросам Регионального офиса внедрения децентрализационной реформы Закарпатского РО АГУ:

— Сейчас вся децентрализация на Закарпатье свелась к созданию двух объединенных территориальных громад в Тячеве и Вильховцах, которые действительно успешно отработали год, в Полянской назначены выборы на 18            декабря и двум — Иршавской и Перечинской — в ОГА не без скандала, но все-таки подписали позитивные выводы. Все остальное застыло на месте, поскольку чиновники разного уровня не заинтересованы «делиться» полномочиями и всем, что с этим связано.

Более того, Закарпатская область единственная в Украине, где до сих пор нет утвержденного облрадой Перспективного плана формирования объединенных территориальных громад. И это создает немало правовых коллизий и проблем, поскольку его наличие отображает виденье региональной властью оптимального варианта будущего базового административно-территориального устройства области, предусмотренное как Законом «О добровольном объединении территориальных громад» и правительственной Методикой его реализации, так и законами, которые регламентируют финансирование ОТГ уже как субъектов прямых межбюджетных отношений с государством.

Конечно, сам Перспективный план не является догмой и реальные конфигурации создаваемых ОТГ в Украине не так уж и редко отличаются от плановых в силу разных причин и действия принципа добровольности объединения местных рад. Главное здесь, чтобы создаваемая ОТГ была действительно состоятельной по комплексу ее возросших ресурсных и финансово-бюджетных характеристик объединенной громады, которая, в сущности, становится мини-районом.

Работники управления архитектуры и градостроения ОГА и эксперты Регионального офиса реформ и Ассоциации городов Украины в Закарпатской области сейчас разработали действительно обоснованный и сбалансированный проект Перспективного плана в количестве 53 ОТГ. Есть надежда на то, что переданный экспертами в ОГА проект наконец, после более чем годовой паузы, будет внесен на утверждение сессией областной рады.

«ОЧЕНЬ ОСТРО СТОИТ ВОПРОС ПОИСКА КВАЛИФИЦИРОВАННЫХ КАДРОВ ДЛЯ РАБОТЫ В ОТГ»

Оксана СИЛЮКОВА, координатор херсонского Офиса реформ:

— Херсонская область с июля 2015 года имела всего одну ОТГ — Кочубеевскую в Высокопильском районе. С начала 2016 года процесс существенно активизировался — на сегодня вывод ОГА относительно соответствия объединения Конституции и законам Украины получили 16 будущих объединенных громад из 6 районов. Однако только 12 громад на данное время приняли окончательные решения об объединении и по которым направлены обращения к ЦИК о назначении выборов. На 11   декабря 2016 года назначены выборы в 4 громадах, а на 18 декабря — еще в 7 громадах.

Люди наконец начали верить в реформы. Первые громады готовы к получению новых полномочий. Очень активны именно пограничные районы (Чаплинский, Каланчакский, Каховский), которые хорошо понимают необходимость укрепления своих громад. Среди плюсов реформы люди отмечают возможность получения финансовой самостоятельности, участие в проектах международной технической помощи, которые работают именно с ОТГ, шанс использовать средства на развитие своей территории. Среди непосредственных преимуществ — инвентаризация земель, объектов социальной сферы, налоговых поступлений, оптимизация существующих услуг и получение новых. Громады устали нести груз существующей сети учреждений социальной сферы, большинство четко понимают острую необходимость пересмотра тех учреждений, которые работают на территории громады и на которые тратятся бюджетные средства.

Сложностей в реформировании очень много. Серьезно влияет политический аспект. Противовес симпатикам реформы составляют отдельные политические силы, которые сегодня входят в руководство области. Довольно часто результаты информационных встреч Офиса реформ, которые проходят в населенных пунктах области, сводятся на нет некоторыми политическими активистами и депутатами, которые проводят свои мероприятия после визитов специалистов Офиса. Не отработаны законодательные и подзаконные акты, которые касаются реформирования. Это вызывает сомнения громад в стабильности реформы. Сопротивление наблюдается со стороны глав местных советов, которые саботируют реформу, хотят остаться на своих должностях, депутатских корпусов местных рад — потому что депутаты не заинтересованы в утрате своих полномочий и районных рад, которые после реформы не будут существовать

Не секрет, что когда громада имеет сильного лидера, он формирует мнение громады. Поэтому активно работаем именно с сельскими головами и депутатами. Но в отдельных населенных пунктах срабатывает именно мнение населения. Поэтому подход к работе в каждой громаде индивидуальный. На территории каждого села есть свои неформальные лидеры. Это местные фермеры, представители бизнес-элит, активная интеллигенция. И здесь очень внимательно нужно работать. Потому что грань между созданием действительно объединенной территориальной громады и «княжества» под конкретного фермера — очень тонкая.

Очень остро стоит вопрос поиска квалифицированных кадров для работы в ОТГ. Люди иногда просто не знают, что делать с полученными средствами. Нуждаются в обучении, от непосредственно процесса планирования жизнедеятельности громады до подготовки серьезных инфраструктурных проектов, их реализации, эффективного и прозрачного использования средств бюджета, оформления соответствующей документации, проведения тендерных процедур и др.

Это долгий и нелегкий процесс, но я уверена, что мы преодолеем все трудности.

«ПОДХОД К КАЖДОЙ ГРОМАДЕ ДОЛЖЕН БЫТЬ ИНДИВИДУАЛЬНЫМ»

Олег ВАЛОВ, заместитель главы Тернопольской облгосадминистрации:

— Громады готовы объединяться, но они точно не понимают, что это такое. То есть сегодня нужно децентрализацию рассматривать в ракурсе создания состоятельных объединенных территориальных громад. Мы должны понять, что объединение должно создать направленную экономически эффективную модель управления, чтобы то количество населения, которое проживает в соответствующей территориальной громаде, почувствовало: во-первых, улучшение, во-вторых, управление.

Что такое сегодня объединенная территориальная громада? Сотрудники местного самоуправления приблизительно понимают, что это должен быть территориальный орган местного самоуправления где-то на уровне города областного значения. То есть где будут соответствующие подразделения, отделения, соответствующие специалисты, землеустроители, педагоги и т.д. И это все должно функционировать на средства громады. Подходы к формированию ОТГ тоже разные. И сегодня нельзя однозначно сказать, что есть какая-то специальная модель для всех. Подход к каждой созданной территориальной громаде должен быть почти индивидуальным. Возможно, с каким-то центром вы видите в перспективе развитие этой ОТГ, возможно, нужно создавать как раз и из тех двух населенных пунктов.

Государство сегодня дает преференции, возможность развить инфраструктуру. Средства передаются, но их еще нужно правильно и разумно использовать. Поэтому сегодня в первую очередь необходимо, чтобы администрации, как областная, так и районные, совместно с офисами реформ, поняли саму процедуру и где-то помогали сельским головам, депутатам двигаться в правильном направлении. Чтобы было понятно, что они должны создавать. Чтобы не объединились, например, только две мощных сельских рады, а третью какую-то маленькую оставили выживать. Или не объединились десять или пятнадцать сельских рад экономически неэффективных. Потому что, если сельская рада не имеет никаких рабочих мест, то есть ли тот процент ПДФО, установленный государством, или его нет — одинаково. Это будет минимум в том бюджете. Поэтому проблем очень много.