Не територією єдиною

Реформа адміністративно-територіального устрою давно назріла й перезріла. Але для влади за всі роки незалежності ця тема завжди була болючою й неприємною. Серйозно за проведення реформи фактично не бралися, не кажучи вже про досягнення кінцевого результату, а якщо й бралися, то видавалося це лише невдалими спробами. У цьому плані часто згадують Романа Безсмертного, віце-прем’єр-міністра з питань адмінреформи 2005 року, який зі скандалом залишив клуб в Макарівському районі Київської області, коли намагався розповісти людям, якою він бачить реформу.

«Люди потребували вирішення соціальних питань, а я прийшов з ідеєю реформи інституційної, — розповідає сьогодні «Дню» Роман Безсмертний. — І це правильно, тому що тоді ці проблеми стояли на першому місці. Сьогодні ж акценти дещо змістилися, і для того щоб запровадити адміністративно-територіальну реформу, потрібно спочатку винести це питання на вибори, виграти їх, а потім втілити написане в життя. Успішність будь-якої реформи вимірюється рівнем довіри виборців до політиків».

На жаль, з цим у нас великі проблеми. Соціологічні компанії вже протягом багатьох років фіксують в Україні дуже низьку довіру до можновладців. Наприклад, згідно з даними Європейського соціального дослідження, довіра українців до парламенту становить 1.99 бала за 10-бальною шкалою (останнє місце серед 26 європейських країн). Довіра до судово-правової системи становить 2.26 бала (останнє місце), довіра до міліції — 2.50 бала (останнє місце). За рівнем довіри до політиків (1.85 бала) Україна випереджає лише Грецію, а за довірою до політичних партій (1.99 бала) Грецію і Хорватію і розташувалася на одному рівні з Болгарією.

З такою довірою, звичайно, проводити реформи дуже складно. Але складається парадоксальна ситуація: немає ні реформ, ні довіри. «Ми перебуваємо не те що на початку, ми навіть не зрушили з місця на шляху до проведення цієї реформи, — веде далі Безсмертний. Тому що реформи — це тоді, коли на них «хворіє» в позитивному сенсі суспільство, а я поки що не бачу ознак цієї «хвороби» навіть у представників так званого істеблішменту країни, який прийме ці реформи як ідеологію життя».

Щоправда, днями свої пропозиції щодо адміністративно-територіальної реформи висловив народний депутат від Партії регіонів Сергій Гриневецький. У газеті «Дзеркало тижня» він виступив з ініціативою обговорення громадськістю в рамках даної реформи моделі створення вісім регіонів замість 24 областей, що існують.

А саме: АР Крим; Донецький регіон (Донецька, Луганська області); Карпатський регіон (Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька, Закарпатська); Київський (Київська, Кіровоградська, Черкаська, Чернігівська); Подільський (Вінницька, Хмельницька, Тернопільська); Поліський регіон (Волинська, Рівненська, Житомирська); Придніпровський (Дніпропетровська, Запорізька); Причорноморський (Одеська, Херсонська, Миколаївська області); Слобожанський (Харківська, Сумська, Полтавська області).

«Така модель, на думку вчених, забезпечить чітку вертикаль виконавчої влади, консолідує грошово-фінансові ресурси, в рази скоротить бюрократичний апарат, а отже, кордони і наявний потенціал тотальної нині корупції», — пише в статті Гриневецький.

Опозиція, як завжди, розкритикувала пропозиції опонента-регіонала. «Об’єднання областей у версії, де пропонується створити 8 нових адміністративно-територіальних одиниць, — призведе до знищення місцевого самоврядування і зміцнення авторитарних тенденцій та відповідного політичного режиму», — вважає народний депутат Микола Томенко, повідомляє прес-служба «Батьківщини».

Тоді які пропозиції? «Необхідно розширювати фінансові можливості сільських, селищних і міських рад, думати про необхідність ліквідації районних і обласних адміністрацій, а не навпаки — сконцентрувати владу на рівні Києва чи певної кількості обласних центрів», — наголосив Томенко.

Також слід нагадати, що Кабмін вже запропонував Президентові затвердити концепцію реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні, розраховану на 2013—2020 роки. Її реалізацію пропонується здійснити в два етапи: перший, підготовчий, триватиме з 2013 по 2015 рік, другий, основний — 2015—2020 роки. Пропонується визначити три рівні адміністративно-територіальних одиниць (АТЕ) — громади, райони, регіони. До останнього рівня, як і зараз, буде включено області, Автономну республіку Крим, Київ та Севастополь.

Враховуючи попередню практику адміністративної реформи (у владі про неї говорять з 2010 року), результат якої звівся до реорганізації та перейменування деяких державних структур, ефект і в даному разі може виявитися мінімальним. Або інша звична для України ситуація: поговорять, обговорять, можливо, запропонують і на цьому все.

Тим часом, на відміну від України, яка фактично живе ще за кордонами адміністративно-територіального поділу УРСР, наші найближчі західні сусіди, що теж вийшли з колишнього соцтабору, таку реформу вже провели. Країни Балтії, Польща, Угорщина. Остання, до речі, в результаті двох етапів реформи ще в 90-ті, запровадила такі зміни. По-перше, в усіх населених пунктах було запроваджено прямі вибори мера; по-друге, було регламентовано чи модифіковано гарантії гласності і форми участі громадян; по-третє, було чіткіше визначено обов’язки місцевих представників, по-п’яте, було детально розроблено правила об’єднаного місцевого самоврядування; по-шосте, округи отримали статус одиниць територіального місцевого самоврядування, і їх роль зросла.

Який все ж таки може бути рецепт для України? «Зазвичай, коли говорять про адміністративно-територіальну реформу, мають на увазі лише одну складову — територію, але насправді це глибоко сформована структурна річ, яка містить в собі одночасно сім масштабних реформ, — каже Безсмертний. — Я б назвав її навіть не адміністративно-територіальною, а інституційною реформою, тому що йдеться не стільки про нарізання кордонів, скільки про сучасний державний менеджмент. Я переконаний у тому, що рано чи пізно нинішні чи наступні уряди цю реформу все ж проведуть, але без інституційних змін та їх складових —адміністративної, територіальної, бюджетної, податкової тощо реформ — країна не зможе рухатися далі. А початком для майбутніх трансформацій і є реформа, про яку ми так часто говоримо, — адміністративно-територіальна».

У чому полягає проблема проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні? Якою вона має бути? Чи реальною є її реалізація за нинішніх умов?

КОМЕНТАРІ

«РЕФОРМА БУДЕ МАТИ СЕНС ТІЛЬКИ ТОДІ, КОЛИ РОЗШИРЯТЬСЯ ПОВНОВАЖЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ»

Віктор ПАЩЕНКО, доцент кафедри політології Дніпропетровського національного університету ім. Олеся Гончара:

— Наскільки я помітив, обґрунтування необхідності адміністративно-територіальної реформи в Україні завжди йде «від зворотного». Говорять не про те, що нового вона дасть, а відзначають лише, що нинішній адміністративно-територіальний устрій застарілий. Частково це так, оскільки цей устрій формувався у другій половині минулого століття в інших економічних і політичних реаліях. Тоді, в умовах жорсткого централізму, місцеве самоврядування було профанацією, і територіальні громади ні на що не впливали. Тепер у нас намагаються вдосконалити цю систему, щоб адаптувати її до нових умов. Дійсно, в Україні змінилася економічна й податкова система, з якої формуються доходи територіальних громад. Як важливий аргумент наводять наступне: укрупнення адміністративно-територіальних одиниць дозволить скоротити кількість чиновників. Проте я не став би акцентувати на цьому увагу, оскільки, як показує досвід, будь-які спроби скорочення чиновницького апарату через деякий час призводять до його збільшення. На мій погляд, адміністративно-територіальна реформа має сенс тільки тоді, коли зміняться і розширяться повноваження місцевого самоврядування — відбудеться його «перезавантаження». А без цього реформа лише внесе сум’яття, оскільки наші громадяни звикли жити спокійно, і зайві проблеми їм не потрібні. Як тільки вони зрозуміють, що органи влади змінюватимуть своє місцезнаходження, і необхідно буде переоформлювати різні документи — з’явиться гостра незадоволеність. У нас вже був такий досвід реформування 2005 року. Нагадаю, що тоді в уряді була посада віце-прем’єра з адміністративно-територіальної реформи, проте, ініціативи Р. Безсмертного викликали украй негативну реакцію. Тому я не вірю в реальність такої реформи — на разі це просто привід поговорити.

«СПОЧАТКУ ТРЕБА РЕОРГАНІЗУВАТИ ГРОМАДИ, ПОТІМ — РАЙОНИ, ЛИШЕ ТОДІ — ОБГОВОРЮВАТИ, СКІЛЬКИ У НАС МАЄ БУТИ РЕГІОНІВ»

Ігор КОЛІУШКО, голова правління Центру політико-правових реформ:

— Насамперед потрібно зазначити, що адміністративно-територіальна реформа не повинна починатися з обласного рівня, бо тоді вона нічого не дасть. Адміністративно-територіальна реформа потрібна для централізації повноважень, тобто для створення територіальної основи на рівні місцевого самоврядування, на яку можна буде передати повноваження і фінанси. Отже, спочатку треба реорганізувати громади, потім — райони і лише після цього обговорювати питання, скільки у нас має бути регіонів і які повноваження залишаться для регіонального рівня. Якщо ж цю реформу почати навпаки — це буде катастрофа, і ніякої реформи в нас не буде. Це буде черговий переділ повноважень та грошей в чиїхось шкурних інтересах.

Звісно, про такі реформи вже неодноразово говорили раніше, але основна проблема їхньої реалізації полягала в тому, що не було політичної волі для подальшого впровадження. Вічно все відкладалося через появу на горизонті нових виборів (то парламентських, то президентських), і що Кучма, що Ющенко завжди знімали з порядку денного питання децентралізації і адмінтерреформи.

«МИ СТВОРИЛИ НОВІ ВОЄВОДСТВА НЕ ЗА ЕКОНОМІЧНИМИ ПРИНЦИПАМИ — ТІЛЬКИ ЗА ПОЛІТИЧНИМИ»

Анджей ШЕПТИЦЬКИЙ, аналітик Інституту міжнародних відносин Варшавського університету:

— У Польщі були два головні етапи реформи. На початку 1990 рр. ми встановили систему самоврядування. Пізніше, в кінці 1990-х, у Польщі було змінено територіальний поділ. У нас було 49 воєводств (областей), а вкінці стало 16.

Тут є два головні питання. Перше стосується територіального поділу. Тобто, за різними дослідженнями, в Польщі було б добре мати 8—10 воєводств. Це були б якісь великі організми з певними економічними можливостями. Але з політичних причин існує 16 воєводств, адже у кожному великому місті локальні еліти хотіли мати воєводство. Ми це зробили не за економічними принципами — тільки за політичними.

Друге питання стосується економічних чи фінансових засобів цих локальних спільнот. За польськими законами, школи підпорядковуються регіональним адміністраціям. Проблема в тому, що у них немає достатніх фінансових засобів, щоб добре керувати тими обов’язками, які в них є. Держава, згідно із законом, дає їм деякі обов’язки, але не дає для цього відповідних засобів.

Також є питання про централізацію і децентралізацію. У польських районах, наприклад, є суди. Наш колишній міністр юстиції вирішив, що буде краще, якщо в цих районах не буде стільки судів, щоб створити більші суди і зробити централізацію судової системи. Це призвело до великих протестів, тому що на районному рівні кожен район хоче мати свій вплив.

«ДЕРЖАВА МАЄ СТВОРИТИ РЕАЛЬНІ МЕХАНІЗМИ СТИМУЛЮВАННЯ ОБ’ЄДНАВЧОГО ПРОЦЕСУ»

Олексій ГАВРИЛОВ, голова Вінницького обласного осередку міжнародного товариства «Україна — Польща — Німеччина», депутат обласної ради:

— В Україні постійно плутають адміністративну та територіальну реформи. Остання якраз і викликає спротив у регіонах. Адже пам’ятаємо про «безславний» проект Безсмертного, який передбачав математичне укрупнення сіл і районів. Хоча й тут є свої нюанси — за умови створення державою реальних механізмів стимулювання об’єднавчого процесу ми можемо створити ефективну за кількістю та якістю територіальну громаду. Адже я ніколи не повірю, що село з 200 мешканцями може бути самодостатнім і конкурувати з іншими на рівні країни чи, тим паче, — Європи.

Якщо ж говорити про адміністративну реформу, то її головна мета — зміни в системі влади. Як в центрі, так і на місцях. Вона має насамперед передбачати чіткий розподіл функцій між гілками влади та слідувати принципу децентралізації. Принцип субсидіарності (допоміжності) саме внаслідок цієї реформи має набути реальних виразників. Європейський досвід переконливо засвідчує, що до 90% всіх проблем громадян мають вирішуватися на тому рівні, де вони живуть. І вирішувати їх мають ті, кого вони обирають. А держава має їм у цьому допомагати, зокрема й фінансово. Таким чином, старе гасло: «Усю владу радам» набуває нового, європейського, цивілізованого значення.

Але адміністративна реформа сама по собі (навіть у купі з територіальною) не спроможна вирішити всього пласта нагромаджених проблем. Вона має відбуватися в комплексі з податковою, бюджетною, фінансовою реформами. Лише за цих умов матимемо шанс на отримання конкретних і осяжних результатів. Тоді й регіони, й пересічні українці зрозуміють і підтримають ці реформи.

«ЯКОМОГА БІЛЬШЕ ПОСЛУГ МАЮТЬ НАДАВАТИ ЛЮДИНІ БЕЗПОСЕРЕДНЬО В ЇЇ НАСЕЛЕНОМУ ПУНКТІ»

Станіслав ТРОШИН, депутат Херсонської міської ради:

— Будь-яку адміністративну реформу в країні необхідно починати з посилення ролі громад, розширення їхніх реальних повноважень. Світовий досвід підказує нам, що якомога більше послуг має надаватися людині безпосередньо в її населеному пункті або адміністративному центрі громади в сільській місцевості. Це значно зменшить дискомфорт від зміни територіального устрою країни й зніме напруженість у цьому питанні. Тоді можна почати обговорення адміністративно-територіальної реформи. Але сильні громади є серйозним опонентом влади, рушійною силою, з якою треба рахуватися. А запропонований нині проект адміністративної реформи остаточно знищить місцеве самоврядування. Регіональним радам, які, за свідченнями авторів реформи, замінять собою три-п’ять обласних, буде підпорядковано десятки великих міст і сотні районів. Ефективний зв’язок між депутатами регіонального, міського та районного рівня буде практично неможливий, бо на кожного депутата регіональної ради припадатиме декілька міст та сільських районів. Мешканці віддалених районів назавжди залишаться без зв’язку з центром регіону. Наприклад, відстань між містом Генічеськ та центром майбутнього Причорноморського регіону — Одесою — становитиме понад 430 кілометрів. Приміське залізничне сполучення в умовах степового півдня практично відсутнє. Автобусний квиток на таку відстань коштуватиме 160—200 гривень в один бік. Навряд чи мешканці півдня Херсонщини зможуть дозволити собі такі поїздки. Більше того, в умовах, коли автобуси до сіл ходять кілька разів на тиждень, дістатися за світловий день до Одеси й назад просто неможливо. І це ще не найгірші приклади. Мешканці Буковини та Закарпаття будуть змушені вирішувати питання у Львові, а мешканці Кіровоградщини — аж у Києві. Ефективність реформи можна побачити на прикладі її медичної «колеги»: дільничі лікарні та ФАПи у величезній кількості населених пунктів закрито, а обіцяної санавіації мешканці сіл так і не дочекалися.

Ігор САМОКИШ, «День»; Юлія ЛУЧИК, студентка КНУ ім. Т. Г. Шевченка; Іван АНТИПЕНКО, Херсон; Максим ЗОТОВ, Вінниця; Вадим РИЖКОВ, «День», Дніпропетровськ