Не территорией единой

Административно-территориальная реформа давно назрела и перезрела. Но для власти за все годы независимости эта тема всегда была болезненной и неприятной. Серьезно за проведение реформы фактически не брались, не говоря уже о достижении конечного результата, а если и брались, то выглядело это лишь как неудачные попытки. В этом плане часто вспоминают Романа Безсмертного, вице-премьер-министра по вопросам админреформы в 2005 году, который со скандалом уехал из клуба в Макаровском районе Киевской области, когда пытался рассказать людям, какой ему видится реформа.

«Людям было необходимо решение социальных вопросов, а я пришел с идеей реформы институциональной, — рассказывает сегодня «Дню» Роман Безсмертный. — И это правильно, потому что тогда эти проблемы стояли на первом месте. Сегодня же акценты несколько сместились, и для того, чтобы ввести административно-территориальную реформу, нужно сначала вынести этот вопрос на выборы, выиграть их, а затем воплотить написанное в жизнь. Успешность любой реформы измеряется уровнем доверия избирателей к политикам».

К сожалению, с последним у нас большие проблемы. Социологические компании уже в течение многих лет фиксируют в Украине очень низкое доверие к власть имущим. Например, согласно данным Европейского социального исследования, доверие украинцев к парламенту составляет 1,99 балла по десятибалльной шкале (последнее место среди 26 европейских стран). Доверие к судебно-правовой системе составляло 2,26 балла (последнее место), доверие к милиции — 2,50 балла (последнее место). По уровню доверия политикам (1,85 балла) Украина опережает лишь Грецию, а по доверию политическим партиям (1,99 балла) — Грецию и Хорватию и располагается на одном уровне с Болгарией.

С таким доверием, конечно, проводить реформы очень сложно. Но складывается парадоксальная ситуация: нет ни реформ, ни доверия. «Мы находимся не то, что в начале, мы даже не сдвинулись с места на пути к проведению этой реформы, — продолжает Безсмертный. — Потому что реформы — это тогда, когда ими «болеет» в позитивном плане общество, а я пока не вижу признаков этой «болезни» даже у представителей так называемого истеблишмента страны, которое примет эти реформы как идеологию жизни».

Правда, на днях свои предложения по поводу административно-территориальной реформы высказал народный депутат от Партии регионов Сергей Гриневецкий. В «Зеркале недели» он выступил с инициативой обсуждения общественностью в рамках данной реформы модели создания восьми регионов вместо существующих 24 областей. А именно: АР Крым; Донецкий регион (Донецкая, Луганские области); Карпатский регион (Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая, Закарпатская); Киевский (Киевская, Кировоградская, Черкасская, Черниговская); Подольский (Винницкая, Хмельницкая, Тернопольская); Полесский (Волынская, Ривненская, Житомирская); Приднепровский (Днепропетровская, Запорожская); Причерноморский (Одесская, Херсонская, Николаевская); Слобожанский (Харьковская, Сумская, Полтавская области).

«Такая модель, по мнению ученых, обеспечит четкую вертикаль исполнительной власти, консолидирует денежно-финансовые ресурсы, в разы сократит бюрократический аппарат и, следовательно, границы и имеющийся потенциал тотальной ныне коррупции», — пишет в статье Гриневецкий.

Оппозиция, как обычно, раскритиковала предложения оппонента-регионала. «Объединение областей в версии, где предлагается создать восемь новых административно-территориальных единиц, приведет к уничтожению местного самоуправления и упрочению авторитарных тенденций и соответствующего политического режима», — считает народный депутат Николай Томенко, сообщает пресс-служба «Батьківщини».

Тогда какие предложения? «Необходимо расширять финансовые возможности сельских, поселковых и городских советов, думать о необходимости ликвидации районных и областных администраций, а не наоборот — сконцентрировать власть на уровне Киева или определенного количества областных центров», — подчеркнул Томенко.

Также следует напомнить, что Кабмин уже предложил Президенту утвердить концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, рассчитанную на 2013—2020 годы. Ее реализацию предлагается осуществить в два этапа: первый, подготовительный, будет длиться в течение 2013 — 2015 годов, второй, основной, — 2015—2020 годов. Предлагается определить три уровня административно-территориальных единиц (АТЕ) — общины, районы, регионы. В последний уровень, как и сейчас, будут включены области, Автономная Республика Крым, Киев и Севастополь.

Учитывая предыдущую практику административной реформы (во власти о ней говорят с 2010 года), результат которой свелся к реорганизации и переименованию некоторых государственных структур, эффект и в данном случае может оказаться минимальным. Или другая, обычная для Украины ситуация: поговорят, обсудят, возможно, предложат, и на этом — все.

Тем временем в отличие от Украины, которая фактически живет еще по границам административно-территориального деления УССР, наши ближайшие западные соседи, тоже вышедшие из бывшего соцлагеря, такую реформу уже провели. Страны Балтии, Польша, Венгрия... Последняя, кстати, в результате двух этапов реформы еще в 1990-х внедрила следующие изменения. Во-первых, во всех населенных пунктах были введены прямые выборы мэра; во-вторых, были регламентированы или модифицированы гарантии гласности граждан; в-третьих, были более четко определены обязанности местных представителей, в-четвертых, были детально разработаны правила объединенного местного самоуправления; в-пятых, округа получили статус единиц территориального местного самоуправления, и их роль возросла.

Какой же все-таки может быть рецепт для Украины? «Обычно, когда говорят об административно-территориальной реформе, имеют в виду лишь одну составляющую — территорию, но на самом деле это глубоко сформированная структурная вещь, которая содержит в себе одновременно семь масштабных реформ, — говорит Безсмертный. — Я бы назвал ее даже не административно-территориальной, а институциональной реформой, потому что речь идет не столько о нарезке границ, сколько о современном государственном менеджменте. Я убежден в том, что рано или поздно нынешние или следующие правительства эту реформу все же проведут, но без институциональных изменений и их составляющих — административной, территориальной, бюджетной, налоговой и т.д. реформ — страна не сможет двигаться дальше. А началом для будущих трансформаций и есть реформа, о которой мы так часто говорим — административно-территориальная».

В чем заключается проблема проведения административно-территориальной реформы в Украине? Какой она должна быть? Насколько реальна ее реализация в нынешних условиях?

КОММЕНТАРИИ

«РЕФОРМА БУДЕТ ИМЕТЬ СМЫСЛ ТОЛЬКО ТОГДА, КОГДА РАСШИРЯТСЯ ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

Виктор ПАЩЕНКО, доцент кафедры политологии Днепропетровского национального университета им. Олеся Гончара:

— Насколько я заметил, обоснование необходимости административно-территориальной реформы в Украине всегда идет «от обратного». Говорят не о том, что нового она даст, а отмечают лишь, что нынешнее административно-территориальное устройство устарело. Отчасти это так, поскольку это устройство складывалось во второй половине прошлого века в других экономических и политических реалиях. Тогда, в условиях жесткого централизма, местное самоуправление было профанацией, и территориальные общины ни на что не влияли. Теперь у нас пытаются усовершенствовать эту систему, чтобы адаптировать ее к новым условиям. Действительно, в Украине изменилась экономическая и налоговая системы, из которых формируются доходы территориальных общин. В качестве важного аргумента говорят и о том, что укрупнение административно-территориальных единиц позволит сократить количество чиновников. Однако я не стал бы акцентировать на этом внимание, поскольку, как показывает опыт, любые попытки сокращения чиновничьего аппарата через некоторое время приводили к его увеличению. На мой взгляд, административно-территориальная реформа имеет смысл только тогда, когда изменятся и расширятся полномочия местного самоуправления, — произойдет его «перезагрузка». А без этого реформа только внесет сумятицу, поскольку наши граждане привыкли жить спокойно, и лишние проблемы им не нужны. Как только они поймут, что органы власти будут менять свое местонахождение, и необходимо будет переоформлять различные документы — появится острое недовольство. У нас уже был такой опыт реформирования в 2005 году. Напомню, что тогда в правительстве была должность вице-премьера по административно-территориальной реформе, однако инициативы Р.Бессмертного вызвали крайне негативную реакцию. Поэтому я не верю в реальность такой реформы — пока это просто повод поговорить.

«СНАЧАЛА НУЖНО РЕОРГАНИЗОВАТЬ ГРОМАДЫ, ПОТОМ — РАЙОНЫ, ТОЛЬКО ТОГДА — ОБСУЖДАТЬ, СКОЛЬКО У НАС ДОЛЖНО БЫТЬ РЕГИОНОВ»

Игорь КОЛИУШКО, председатель правления Центра политико-правовых реформ:

— В первую очередь нужно отметить, что административно-территориальная реформа не должна начинаться с областного уровня, потому что тогда она ничего не даст. Административно-территориальная реформа нужна для централизации полномочий, то есть для создания территориальной основы на уровне местного самоуправления, на которую можно будет переложить полномочия и финансы. Таким образом, сначала нужно реорганизовать громады, потом — районы и только после этого обсуждать вопрос, сколько у нас должно быть регионов и какие полномочия останутся для регионального уровня. Если же эту реформу начать делать наоборот — это будет катастрофа и никакая реформа у нас не состоится. Это будет очередной передел полномочий и денег в чьих-то шкурных интересах.

Конечно, о таких реформах уже неоднократно говорили раньше, но основная проблема их реализации заключалась в том, что не было политической воли для последующего внедрения. Постоянно все откладывалось из-за появления на горизонте новых выборов (то парламентских, то президентских), и как Кучма, так и Ющенко всегда снимали с повестки дня вопрос децентрализации и админтерреформы.

«МЫ СОЗДАЛИ НОВЫЕ ВОЕВОДСТВА НЕ ПО ЭКОНОМИЧЕСКИМ ПРИНЦИПАМ — ТОЛЬКО ПО ПОЛИТИЧЕСКИМ»

Анджей ШЕПТИЦКИЙ, аналитик Института международных отношений Варшавского университета:

— В Польше было два главных этапа реформы. В начале 1990-х гг. мы установили систему самоуправления. Позже, в конце 1990 гг., в Польше было изменено территориальное деление. У нас было 49 воеводств (областей), а в конце стало 16.

Здесь есть два главных вопроса. Первый касается территориального деления. То есть, согласно разным исследованиям, оптимальное количество воеводств в Польше — 8—10. Это были бы какие-то большие организмы с определенными экономическими возможностями. Но по политическим причинам существует 16 воеводств, ведь в каждом большом городе локальные элиты хотели иметь воеводство. Мы это сделали не по экономическим принципам — только по политическим.

Второй вопрос касается экономических или финансовых средств этих локальных сообществ. Согласно польским законам, школы подчиняются региональным администрациям. Проблема в том, что у них нет достаточного финансирования, чтобы хорошо справляться с теми обязанностями, которые у них есть. Государство, по законам, возлагает на них некоторые обязанности, но не дает им для этого соответствующих средств.

Также существует вопрос о централизации и децентрализации. В польских районах, например, есть суды. Наш бывший министр юстиции решил, что будет лучше, если в этих районах сократить количество судов, чтобы создать большие суды и сделать централизацию судебной системы. Это привело к большим протестам, потому что на районном уровне каждый район хочет иметь свое влияние.

«ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО СОЗДАТЬ РЕАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ОБЪЕДИНИТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА»

Алексей ГАВРИЛОВ, председатель Винницкого областного центра международного Общества «Украина — Польша — Германия», депутат областного совета:

— В Украине постоянно путают административную и территориальную реформы. Именно последняя и вызывает сопротивление в регионах. Ведь помним «бесславный» проект Бессмертного, который предусматривал математическое укрупнение сел и районов. Хотя и здесь есть свои нюансы — при условии создания государством реальных механизмов стимулирования объединительного процесса — мы можем создать эффективную по количеству и качеству территориальную общину. Ведь я никогда не поверю, что село с 200 жителями может быть самодостаточным и конкурировать с другими на уровне страны или тем более Европы.

Если же говорить об административной реформе, то ее главная цель — изменения в системе власти. Как в центре, так и на местах. Она должна, прежде всего, предусматривать четкое распределение функций между ветвями власти и следовать принципу децентрализации. Принцип субсидиарности (вспомогательности) именно благодаря этой реформе должен получить реальное выражение. Европейский опыт убедительно подтверждает, что до 90% всех проблем граждан должны решаться на том уровне, где они живут. И решать их должны те, кого они выбирают. А государство должно им в этом помогать, в т.ч. и финансово. Таким образом старый лозунг «Всю власть Советам!» приобретает новое, европейское, цивилизованное значение.

Но административная реформа сама по себе (даже вместе с территориальной) не способна решить весь пласт накопившихся проблем. Она должна проходить в комплексе с налоговой, бюджетной, финансовой реформами. Только при этих условиях будем иметь шанс получить конкретные и обозримые результаты. Тогда и регионы, и рядовые украинцы поймут и поддержат эти реформы.

«КАК МОЖНО БОЛЬШЕ УСЛУГ ДОЛЖНО ПРЕДОСТАВЛЯТЬСЯ ЧЕЛОВЕКУ НЕПОСРЕДСТВЕННО В ЕГО НАСЕЛЕННОМ ПУНКТЕ»

Станислав ТРОШИН, депутат Херсонского городского совета:

— Любую административную реформу в стране необходимо начинать с усиления роли громад, расширения их реальных полномочий. Мировой опыт подсказывает нам, что как можно больше услуг должно предоставляться человеку непосредственно в его населенном пункте или административном центре громады в сельской местности. Это значительно уменьшит дискомфорт от изменения территориального устройства страны и снимет напряжение в этом вопросе. Тогда можно начать обсуждение административно-территориальной реформы. Но сильные громады являются серьезным оппонентом власти, движущей силой, с которой нужно считаться. А предложенный сейчас проект административной реформы окончательно уничтожит местное самоуправление. «Региональным» советам, которые, по словам авторов реформы, заменят собой 3—5 областных, будут подчинены десятки крупных городов и сотни районов. Эффективная связь между депутатами регионального, городского и районного уровня будет практически невозможна, потому что на каждого депутата регионального совета будет приходиться несколько городов и сельских районов. Жители отдаленных районов навсегда останутся без связи с центром региона. Например, расстояние между городом Геническ и центром будущего Причерноморского региона — Одессой будет составлять более 430 километров. Пригородное железнодорожное сообщение в условиях степного юга практически отсутствует. Автобусный билет на такое расстояние будет стоить 160—200 гривен в одну сторону. Вряд ли жители юга Херсонщины смогут позволить себе подобные поездки. Более того, в условиях, когда автобусы в села ходят несколько раз в неделю, добраться за световой день в Одессу и назад просто невозможно. И это еще не наихудшие примеры. Жители Буковины и Закарпатья будут вынуждены решать вопрос во Львове, а жители Кировоградщины — аж в Киеве. Эффективность реформы можно увидеть на примере ее медицинской «коллеги»: участковые больницы и ФАПы в большинстве населенних пунктов закрыты, а обещанной санавиации жители сел так и не дождались.

Игорь САМОКИШ, «День»; Юлия ЛУЧИК, студентка КНУ им. Т. Г. Шевченко; Иван АНТИПЕНКО, Херсон; Максим ЗОТОВ, Винница; Вадим РЫЖКОВ, «День», Днепропетровск