«Основний склад» i «лава запасних»

Минуле літо було надзвичайно багатим на відставки і призначення. Літній сезон кадрових перестановок відкрили відставки міністра екології та львівського губернатора. Фінальним акордом літніх змін у кадровій сфері стала заміна міністра внутрішніх справ і пов’язана з цією подією ротація керівних кадрів в Адміністрації Президента. А всього протягом літа призначили чотирьох нових міністрів, п’ятьох губернаторів, кілька десятків високопоставлених чиновників — від керівників центральних органів виконавчої влади, заступників міністрів (у процесі ліквідації інституту державних секретарів) до керівників районних держадміністрацій. Причому пік кадрових змін припав на кінець липня — початок серпня, самісінький розпал політичних канікул.

Можна вже говорити про справжню кадрову революцію. Проте цей термін уже став штампом. Масовані кадрові ротації — у стилі Леоніда Кучми. І відбуваються вони досить регулярно. Якщо вже сьогодні і говорити про кадрову революцію, то про перманентну. За кількістю та якістю відставок і призначень майбутня осінь обіцяє бути не менш гарячою, ніж минуле літо.

Понад два місяці залишалося вакантним місце секретаря Ради національної безпеки й оборони. Так само не вирішувався «казус пенсіонерів» — міністра закордонних справ А. Зленка та керівника Київської міської держадміністрації О. Омельченка.

Ходять наполегливі чутки про майбутні зміни в економічному, аграрному й паливно-енергетичному секторах уряду. Схоже, що літня продовольча криза була тільки першим актом політико-економічної драми, головні ролі у якій виконували члени уряду та регіональні керівники. За підсумками жнив, найiмовiрнiше, відбудеться новий «розбір польотів», жертвами якого стануть чергові «стрілочники», не виключено, що дуже високопоставлені.

Не менш складна ситуація у ПЕК. Куратор цього галузевого блоку віце-прем’єр В. Гайдук уже отримав догану від Президента. Як показує практика, президентська догана — не проста формальність. Нерідко це передвісник відставки. Наприклад, троє звільнених наприкінці липня губернаторів (Т. Бауер, Є. Томін і М. Швець) отримали адміністративні стягнення від глави держави восени минулого року. Кількість і гострота проблем у ПЕК наростає. Не все гаразд із підготовкою до зими. Серед керівників галузі розгорілася справжня війна інтересів із питання реверсного використання нафтопроводу Одеса — Броди. Застопорився процес створення міжнародного газотранспортного консорціуму. Загострилися внутрішньогалузеві протиріччя. Отже, С. Єрмілову нині не позаздриш.

Дуже незатишно почуваються і багато регіональних керівників. Своєрідним дамокловим мечем для них стали інспекції керівника координаційного комітету з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією при Президенті України Ольги Колінько. Очолювана нею структура перетворилася на своєрідну паралельну прокуратуру, що підпорядковується безпосередньо Президентові. Можна навіть не сумніватися, кого місцеві начальники сьогодні бояться більше — прокуратури чи комітету О. Колінько. Після знаменитої львівської чистки наступною була Одеса. Глава Одеської облдержадміністрації С. Гриневецький отримав тільки догану. А ось деяким його підлеглим і кільком місцевим «силовикам» пощастило менше, їх чекає відставка. Який регіон тепер на черзі?

Чим пояснити масштабні кадрові зміни останніх місяців? Звісно, у кожному конкретному випадку є свої причини, але можна знайти й спільні підстави.

По-перше, ще раз слід відзначити, що регулярне оновлення керівного складу і в своїй Адміністрації, і в Кабінеті Міністрів, і в регіональних адміністраціях є однією із примітних особливостей кадрової політики Президента.

У нинішніх умовах актуальність чергової адміністративної «стимуляції» помітно зростає. Не є таємницею, що наближення 2004 року «тлінно» діє на політичну орієнтацію і лояльність деяких відповідальних (за посадою) працівників. Американці мають такий вислів щодо президента, який вступає в останній рік своїх повноважень — «кульгава качка». Мається на увазі очевидна обставина — зниження владного потенціалу глави держави, особливо в умовах, коли велика ймовірність зміни керівника країни. Очікування політичних і кадрових змін неминуче позначається на поведінці апарату. Хто починає підшуковувати «запасний аеродром», хто намагається тримати носа за «політичним вітром». Доручення і розпорядження виконують без належного завзяття. У такій ситуації обов’язково необхідно показати — хто в домі хазяїн.

По-друге, оголилися досить серйозні проблеми на найрізноманітніших напрямах державної політики. «Нарив» прорвався або назрів одразу на кількох ділянках. Перевірений спосіб подолання політичного й адміністративного застою, енергійного мотивування працездатності апарату, пошуку нових форм і засобів вирішення нагромаджених проблем — оновлення кадрового складу. Нова мітла, як відомо, і мете по-новому.

По-третє, кадрова політика дедалі більше стає об’єктом та інструментом великої політичної гри. Сьогодні глава держави вимушений активніше і масштабніше використовувати кадрову політику і як батіг, і як пряник. І не тільки для підтримки балансу різних угруповань у своєму оточенні.

Реалізація такого складного проекту, як політична реформа, вимагає підвищеної лояльності та старанності всіх потенційних прихильників Президента. І тут не обійтися без впливу на їхні кадрові й кар’єрні інтереси. Ця та сама кнопка, натискаючи на яку, можна стимулювати умовні рефлекси політичної еліти. Ймовірно, що тривала пауза у вирішенні цілої низки важливих кадрових питань зумовлена саме цією обставиною.

Із політичною реформою пов’язана й інша причина загострення у кадровій сфері. По суті, реформування системи влади уже здійснюється, поки що у вигляді експерименту з коаліційним урядом. Восени минулого року глава держави дав можливість суб’єктам коаліційного проекту взяти участь у формуванні уряду, розподілі деяких інших посадових місць. Виявилося, що апетити коаліціонерів досить великі. Президент не приховує, що стосовно деяких кадрових позицій існує активне лобіювання певних інтересів. Але проблема не тільки у цьому. Кадрові вимоги членів парламентсько-урядової коаліції набули певної легітимності. Але при цьому не визначено обсяг, масштаби «кадрового пирога», належного розподілу серед фракцій парламентської більшості. Тим часом саме сьогодні закладають прецеденти, на які посилатимуться надалі.

Наочний приклад — доля інституту державних секретарів. Його впровадження два роки тому було дещо передчасним. Але у нинішніх умовах він міг стати сполучною ланкою між політичною й адміністративною реформами, інструментом певної демаркації між політичною й адміністративною елітами, зрозуміло, за відповідного законодавчого закріплення. Але інститут держсекретарів фактично було принесено у жертву тактичним політичним іграм і кадровим амбіціям низки політичних сил. У результаті на політичні (і не тільки) торги виставлено кілька десятків значущих посадових позицій. Це той самий випадок, коли задля персональних кадрових перестановок створюють і ліквідують управлінські та владні структури. Подібне відбувається уже не вперше. І навряд чи таку кадрову політику можна вважати ефективною та послідовною.

Літні відставки і призначення виявили й інші серйозні проблеми у кадровій сфері. Що стосується політичного топ-менеджменту, то вкотре стала очевидною обмеженість кадрової лавки. Фактично відбувається перетасовування вже наявної кадрової колоди. Міняють здебільшого позиції, зайняті конкретними виконавцями, а не самих виконавців. Іноді зі «стратегічного резерву» виникають напівзабуті й «екзотичні» фігури на зразок Ігоря Бакая. Дефіцит надійних, перевірених і водночас високопрофесіональних кадрів, швидше за все, також є однією із причин вищезазначеної паузи у вирішенні цілої низки важливих кадрових питань.

Вельми проблемною постає і процедура прийняття рішень із кадрових питань. Підписаний, але до пори до часу не оприлюднений Указ про відставку або призначення, давно вже став прикметою часу. Зрозуміти таку тактику можна. Чутки про можливе посадове пересування не менше стимулюють службове завзяття, ніж самі рішення. Проте є й політико-правова сторона проблеми.

Згідно з Конституцією, Президент і призначає, і припиняє повноваження членів Кабінету Міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій за поданням прем’єр-міністра. Як на практиці діє правило «контрасигнатури» (скріплення документа підписами кількох посадових осіб)? Запитання це аж ніяк не буденне. Йдеться про дотримання демократичних принципів і конституційних норм у здійсненні кадрової політики. Судячи з багатьох непрямих ознак, розрив між «де- юре» і «де-факто» у застосуванні правила контрасигнатури усе-таки існує. Сьогодні ця проблема знімається політичною відповідальністю і реальною залежністю прем’єра від Президента. Кадрові рішення приймає Президент, а прем’єр їх виконує. Юридичне, процедурне оформлення даного рішення має при цьому неістотне значення. Право кадрового подання зі сторони прем’єра має у кращому випадку консультаційний, а в гіршому — суто формальний характер. Тим часом значущість цієї проблеми різко зросте у разі здійснення політичної реформи.

У разі посилення повноважень прем’єра і певного обмеження повноважень Президента цілком можливий конфлікт інтересів у процесі здійснення кадрової політики. Тому процедура здійснення кадрових повноважень із застосуванням правила контрасигнатури повинна бути чітко виписана і має пройти експертизу Конституційного Суду. Зробити це доцільно у законах про Президента України і Кабінет Міністрів, щоб не перевантажувати текст Основного Закону.

Одним із важливих елементів політичної реформи, застосовно до кадрової політики, також має стати розмежування правового статусу політичних фігур і вищих державних службовців. До політичних фігур можна віднести посадових осіб, яких обирають на основі прямих виборів, або відповідні представницькі органи, а також призначувані у процесі формування коаліційного уряду та які несуть колективну політичну відповідальність за його діяльність. Список цих посадових позицій може бути визначено у Законі про Кабінет Міністрів і Законі про Державну службу. При цьому для «неполітичних» держслужбовців доцільно поступово перейти до конкурсних принципів відбору і призначення на основі оцінки професіональних якостей.

Реформа системи влади дає шанс для формування принципів нової, більш демократичної і відкритої кадрової політики, для подолання рецидивів політичної візантійщини. Чи скористається цим шансом політична еліта України? Запитання залишається відкритим, як, проте, і доля самої політреформи.