«Основной состав» и «скамейка запасных»

Прошедшее лето было необычайно богатым на отставки и назначения. Летний сезон кадровых перестановок был открыт отставкой министра экологии и львовского губернатора. Финальным аккордом летних перемен в кадровой сфере стала замена министра внутренних дел и связанная с этим событием ротация руководящих кадров в Администрации Президента. Всего же за лето было назначено четыре новых министра, пять губернаторов, несколько десятков высокопоставленных чиновников — от руководителей центральных органов исполнительной власти, заместителей министров (в процессе ликвидации института государственных секретарей) до руководителей районных госадминистраций. Причем пик кадровых перемен пришелся на конец июля — начало августа, самый разгар политических каникул.

Впору говорить о настоящей кадровой революции. Впрочем, этот термин уже стал штампом. Массированные кадровые ротации — в стиле Леонида Кучмы. И происходят они довольно регулярно. Если уж сейчас и говорить о кадровой революции, то о перманентной. По количеству и качеству отставок и назначений предстоящая осень обещает быть не менее горячей, чем прошедшее лето.

Более двух месяцев оставалось вакантным место секретаря Совета национальной безопасности и обороны. Точно так же не решался «казус пенсионеров» — министра иностранных дел А.Зленко и руководителя Киевской городской госадминистрации А.Омельченко.

Ходят настойчивые слухи о грядущих переменах в экономическом, аграрном и топливно- энергетическом секторах правительства. Похоже, что летний продовольственный кризис был только первым актом политико- экономической драмы, главные роли в которой исполняли члены правительства и региональные руководители. По итогам уборочной кампании, скорее всего, состоится новый разбор полетов, жертвами которого станут очередные «стрелочники», не исключено, что очень высокопоставленные.

Не менее сложная ситуация в ТЭКе. Куратор этого отраслевого блока, вице-премьер В.Гайдук, уже имеет выговор от Президента. Как показывает практика, президентский выговор — не простая формальность. Нередко это преддверие отставки. К примеру, трое отставленных в конце июля губернаторов (Т.Бауэр, Е.Томин и Н.Швец) получили административные взыскания от главы государства осенью прошлого года. Количество и острота проблем в ТЭКе нарастает. Не все ладно с подготовкой к зиме. Среди руководителей отрасли разгорелась настоящая война интересов по вопросу реверсного использования нефтепровода Одесса — Броды. Застопорился процесс создания международного газотранспортного консорциума. Обострились внутриотраслевые противоречия. Так что С.Ермилову сейчас не позавидуешь.

Очень неуютно себя чувствуют и многие региональные руководители. Своеобразным дамокловым мечом для них стали инспекции руководителя Координационного комитета по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией при Президенте Украины Ольги Колинько. Возглавляемая ею структура превратилась в своего рода параллельную прокуратуру, подчиненную непосредственно Президенту. Можно даже не сомневаться, кого местные начальники сейчас боятся больше — прокуратуры или комитета О. Колинько. За знаменитой львовской чисткой последовала Одесса. Глава Одесской облгосадминистрации С.Гриневецкий получил только выговор. А вот некоторым его подчиненным и ряду местных «силовиков» повезло меньше, их ожидает отставка. Какой регион теперь на очереди?

Чем объяснить масштабные кадровые перемены последних месяцев? Конечно, в каждом конкретном случае есть свои причины, но можно найти и общие основания.

Во-первых, еще раз следует отметить, что регулярное обновление руководящего состава и в своей Администрации, и в Кабинете Министров, и в региональных администрациях является одной из примечательных особенностей кадровой политики Президента.

В нынешних условиях актуальность очередной административной «стимуляции» заметно возрастает. Не секрет, что приближение 2004 года «разлагающе» действует на политическую ориентацию и лояльность некоторых ответственных (по должности) работников. У американцев есть такое выражение по отношению к президенту, вступающему в последний год своих полномочий, — «хромая утка». Имеется в виду очевидное обстоятельство — снижение властного потенциала главы государства, особенно в условиях, когда велика вероятность смены руководителя страны. Ожидание политических и кадровых перемен неизбежно сказывается на поведении аппарата. Кто начинает подыскивать «запасной аэродром», кто пытается держать нос по «политическому ветру». Поручения и распоряжения выполняются без должного рвения. В такой ситуации обязательно необходимо показать, кто в доме хозяин.

Во-вторых, обнажились достаточно серьезные проблемы на самых разных направлениях государственной политики. «Нарыв» прорвался или назрел сразу на нескольких участках. Испытанный способ преодоления политического и административного застоя, энергичного мотивирования работоспособности аппарата, поиска новых форм и средств решения накопившихся проблем — обновление кадрового состава. Новая метла, как известно, и метет по-новому.

В-третьих, кадровая политика все в большей степени становится объектом и инструментом большой политической игры. Сегодня глава государства вынужден активнее и масштабнее использовать кадровую политику и в качестве кнута, и в качестве пряника. И не только для поддержания баланса различных группировок в своем окружении.

Реализация такого сложного проекта, как политическая реформа, требует повышенной лояльности и исполнительности всех потенциальных сторонников Президента. И здесь не обойтись без воздействия на их кадровые и карьерные интересы. Это та самая кнопка, нажимая на которую, можно стимулировать условные рефлексы политической элиты. Весьма вероятно, что затянувшаяся пауза в решении целого ряда важных кадровых вопросов обусловлена именно этим обстоятельством.

С политической реформой связана и другая причина обострения в кадровой сфере. По сути дела, реформирование системы власти уже осуществляется, пока в виде эксперимента с коалиционным правительством. Осенью прошлого года глава государства дал возможность субъектам коалиционного проекта поучаствовать в формировании правительства, распределении некоторых других должностных мест. Оказалось, что аппетиты у коалиционеров достаточно большие. Президент не скрывает, что по ряду кадровых позиций предпринимается активное лоббирование определенных интересов. Но проблема не только в этом. Кадровые притязания членов парламентско-правительственной коалиции приобрели определенную легитимность. Но при этом не определен объем, масштабы «кадрового пирога», подлежащего распределению среди фракций парламентского большинства. Между тем именно сейчас закладываются прецеденты, на которые будут ссылаться в дальнейшем.

Наглядный пример — судьба института государственных секретарей. Его введение два года назад было несколько преждевременным. Но в нынешних условиях он мог стать связующим звеном между политической и административной реформой, инструментом определенной демаркации между политической и административной элитой, разумеется, при соответствующем законодательном закреплении. Но институт госсекретарей фактически был принесен в жертву тактическим политическим играм и кадровым амбициям ряда политических сил. В результате на политические (и не только) торги выставлено несколько десятков значимых должностных позиций. Это тот самый случай, когда ради персональных кадровых перестановок создаются и ликвидируются управленческие и властные структуры. Подобное происходит уже не первый раз. И вряд ли такую кадровую политику можно считать эффективной и последовательной.

Летние отставки и назначения проявили и другие серьезные проблемы в кадровой сфере. Что касается политического топ-менеджмента, то в очередной раз стала очевидной ограниченность кадровой скамейки. Фактически происходит перетасовка уже сложившейся кадровой колоды. Меняются в основном позиции, занимаемые конкретными исполнителями, а не сами исполнители. Иногда из «стратегического резерва» возникают полузабытые и «экзотические» фигуры, вроде Игоря Бакая. Дефицит надежных, проверенных и в то же время высокопрофессиональных кадров, скорее всего, также является одной из причин вышеупомянутой паузы в решении целого ряда важных кадровых вопросов.

Весьма проблемной представляется и процедура принятия решений по кадровым вопросам. Подписанный, но не оглашаемый до поры до времени указ об отставке или назначении давно уже стал приметой времени. Понять такую тактику можно. Слухи о возможных должностных передвижениях не в меньшей мере стимулируют служебное рвение, чем сами решения. Однако есть и политико-правовая сторона проблемы.

Согласно Конституции Президент и назначает, и прекращает полномочия членов Кабинета Министров, руководителей центральных органов исполнительной власти, глав местных государственных администраций по представлению премьер-министра. Как на практике действует правило «контрассигнатуры» (скрепление документа подписями нескольких должностных лиц)? Вопрос этот далеко не праздный. Речь идет о соблюдении демократических принципов и конституционных норм в осуществлении кадровой политики. Судя по многим косвенным признакам, разрыв между «де-юре» и «де-факто» в применении правила контрассигнатуры все-таки существует. Сейчас эта проблема снимается политической ответственностью и реальной зависимостью премьера от Президента. Кадровые решения принимает Президент, а премьер их исполняет. Юридическое, процедурное оформление данного решения имеет при этом несущественное значение. Право кадрового представления со стороны премьера имеет в лучшем случае консультационный, а в худшем — сугубо формальный характер. Однако значимость этой проблемы резко возрастет в случае осуществления политической реформы.

При усилении полномочий премьера и определенном ограничении полномочий Президента вполне возможен конфликт интересов в процессе осуществления кадровой политики. Поэтому процедура осуществления кадровых полномочий с применением правила контрассигнатуры должна быть четко выписана и пройти экспертизу Конституционного Суда. Сделать это целесообразно в законах о Президенте Украины и Кабинете Министров, чтобы не перегружать текст Основного Закона.

Одним из важных элементов политической реформы применительно к кадровой политике должно также стать разграничение правового статуса политических фигур и высших государственных служащих. К политическим фигурам можно отнести должностные лица, избираемые на основе прямых выборов либо соответствующими представительными органами, а также назначаемые в процессе формирования коалиционного правительства и несущие коллективную политическую ответственность за его деятельность. Список этих должностных позиций может быть определен в законе о Кабинете Министров и законе о государственной службе. При этом для «неполитических» госслужащих целесообразно постепенно переходить к конкурсным принципам отбора и назначения на основе оценки профессиональных качеств.

Реформа системы власти дает шанс для формирования принципов новой, более демократичной и открытой кадровой политики, для преодоления рецидивов политической византийщины. Воспользуется ли этим шансом политическая элита Украины? Вопрос остается открытым, впрочем, как и судьба самой политреформы.