Політреформа: ціна компромісу і ціна конфлікту
Завершилося двомісячне обговорення проекту політичної реформи, ініційоване Президентом України. Практично всі основні суб’єкти українського політикуму в основному визначили і своє ставлення до пропозицій глави держави, і власне уявлення про конституційні перетворення. Політична реформа виходить на новий етап — вироблення узгодженого політичного рішення про її зміст та шляхи реалізації. На цьому етапі два питання є принципово важливими: Чи є можливість для досягнення компромісу? Як досягти компромісного рішення?
Обговорення проекту політичної реформи показало, що є пропозиції Президента, які викликали різку критичну реакцію (причому як з боку опозиційних фракцій, так і з боку частини парламентської більшості):
1. Двопалатна структура парламенту.
2. Призначення Президентом міністра закордонних справ, міністрів- силовиків (оборони, внутрішніх справ, із питань надзвичайних ситуацій), керівників силових структур (СБУ, ДПАУ, Державна митна служба, Держкомітет з охорони державного кордону України).
3. Можливість прямого прийняття законів (крім законів із питань податків, бюджету й амністії) на всеукраїнських референдумах, рішення яких матимуть вищу юридичну силу і не вимагатимуть затвердження органами державної влади, посадовими особами.
4. Проведення виборів до всіх органів влади протягом одного року. (У цьому випадку йдеться не стільки про неприйняття даної пропозиції в принципі, скільки про підозри, викликані відсутністю конкретного механізму її реалізації).
Разом із тим, якщо порівняти конституційні ініціативи Президента і пропозиції, зафіксовані у Меморандумі опозиції, то можна легко виявити, що частина позицій збiгається.
Принципи політичної реформи, які в основному збiгаються у пропозиціях Президента й опозиції:
1. Формування уряду парламентською більшістю (парламентською коаліцією, що об’єднує фракції, котрі становлять більшість конституційного складу Верховної Ради).
2. Посилення політичної відповідальності парламенту через надання Президенту права припиняти повноваження Верховної Ради у тому випадку, якщо парламент не зможе сформувати новий уряд протягом 60 днів.
3. Збереження за Президентом функцій Головнокомандувача Збройними силами і гаранта національної безпеки, представлення інтересів держави в його зовнішніх зв’язках, функцій контролю за дотриманням Конституції і законів України.
4. Необхідність здійснення адміністративно-територіальної реформи.
Отже, основа для компромісу є. Проблема в іншому — в ціні компромісу. Не виключено, що у політичній реформі Президента й опозицію насамперед цікавить саме те, що категорично відкидає протилежна сторона.
Як виробити компромісне рішення, а в результаті — законопроект, за який проголосувала б конституційна більшість Верховної Ради?
Один шлях запропонував Президент. Узгодження інтересів стосовно політичної реформи повинне статися на «круглому столі» з участю парламентських політичних партій, Президента й уряду. Проти цього формально не заперечує й опозиція. Але вона виступає за надання засіданням «круглого столу» публічного характеру.
Другий шлях вироблення компромісного варіанта політичної реформи було заявлено у Верховній Раді. Йдеться про формулювання фракціями і депутатськими групами (як опозиційними, так і членами парламентської більшості) узгодженого законопроекту про політичну реформу. Але виникає запитання — як він співвідноситиметься з президентським законопроектом? Якщо йдеться про законопроект альтернативний президентському, то малоймовірно, що його підтримає парламентська більшість. У будь-якому випадку доведеться шукати компромісне рішення, узгоджувати парламентський (у разі його появи) і президентський законопроекти.
Ідея «круглого столу» хороша і демократична, проте досвід показує, що практична робота над документами триває не в залі засідань, а в робочих групах, з участю експертів. «Круглий стіл» із питань політичної реформи може стати інструментом переговорів, але не виключено, що його перетворять на трибуну ідеологічної боротьби і в результаті виллється в черговий обмін політичними заявами і взаємними обвинуваченнями. Щоб цього не сталося, потенційні учасники «круглого столу» повинні заздалегідь узгодити формат його засідань, включаючи склад і рівень учасників, процедуру узгодження підсумкового документа, механізм реалізації домовленостей.
Уявляється доречною така процедура «круглого столу», що дозволить спрямувати його роботу в конструктивне русло:
1. Учасники «круглого столу» — Президент, прем’єр-міністр, керівники парламентських фракцій і груп. Можливий варіант, коли кожну сторону додатково представлятимуть ще один-два учасники.
2. На першому засіданні кожна зі сторін подає перелік пропонованих змін (або підтримуваних) нею у Конституції, включаючи перехідні положення, і пропозиції щодо зміни виборчої системи. При цьому особливо відзначають позиції, з яких дана сторона готова до поступок і пошуку компромісних варіантів. Обов’язкова умова — представлені пропозиції на першому засіданні не обговорюють і не критикують. На першому засіданні також створюють робочу групу, яка об’єднує представлені пропозиції в зведену порівняльну таблицю.
3. На другому засіданні відбувається м’яке рейтингове голосування учасників «круглого столу» з кожної пропозиції, внесеної до порівняльної таблиці. При цьому кожна сторона має формально один голос, але для парламентських фракцій і груп враховується їхня чисельність, і таким чином підраховують можливий результат голосування у Верховній Раді.
4. На основі рейтингового голосування складають перелік змін до Конституції, які у перспективі може підтримати конституційна більшість Верховної Ради. Зі спірних пропозицій, з яких сторони все-таки готові шукати компроміс та які мають шанс на підтримку більшості народних депутатів, робоча група може підготувати компромісні варіанти. Ці варіанти ще раз голосуються за рейтинговою схемою на засіданні «круглого столу».
5. У випадку, якщо сторони готові обмежитися компромісним варіантом змін до Конституції, їхній перелік оформляють у вигляді Меморандуму учасників «круглого столу», робочій групі дається доручення з підготовки тексту законопроекту.
6. Узгоджений текст законопроекту «Про внесення змін до Конституції» затверджують учасники «круглого столу» і передають до Верховної Ради.
Компроміс із питання про політичну реформу не є самоціллю. Реформа політичної системи повинна мати системний, цілісний характер. Еклектичний і суперечливий набір конституційних змін може призвести до розбалансування в роботі державної машини. Реформа політичної системи повинна привести до її демократизації й одночасно до посилення ефективності у роботі органів державної влади.
А якщо переговори про узгоджений варіант політичної реформи заходять у глухий кут і компромісного варіанта виробити не вдається, то можливі два варіанти подальшого розвитку подій:
1) тимчасове припинення процесу реалізації конституційної реформи (до зміни політичної ситуації);
2) конфліктний варіант вирішення проблеми. Це або проведення всеукраїнського референдуму з питань політичної реформи, або прийняття рішення Верховною Радою (простою більшістю голосів) про створення спеціального представницького органу — Конституційної асамблеї, яка і повинна прийняти зміни до Конституції (або нову редакцію Конституції).
Якщо ми розглядаємо Конституцію як суспільний договір, то потрібно уникнути конфліктного варіанта здійснення політичної реформи. Такий розвиток подій може призвести до виникнення політичної кризи у країні, погіршення її міжнародного становища, сумнівної легітимності конституційних змін.
Зміни до Конституції повинні приймати відповідно до розділу ХIII Основного закону, тоді вони будуть законними. Iз цього погляду ідея Конституційної асамблеї уявляється дуже сумнівною.
Конституційна асамблея приймає нові конституції, а не зміни до Конституції. Це дві різнi процедури. Конституційне право в абсолютній більшості випадків передбачає особливу процедуру прийняття змін до Конституції, більш жорстку і складну порівняно зі звичайним законодавчим процесом. Це робиться для того, щоб текст Конституції не перекроювали довільно на догоду тій чи іншій політичній силі.
Що стосується конституційного референдуму, то він необхідний тільки у разі затвердження змін у розділах I, III та ХIII Основного закону країни. У законопроекті Президента це стосується статей 71 (про проведення всіх виборів протягом одного року) та 74 (про всеукраїнські референдуми прямої дії). Але і в цьому випадку йдеться тільки про затвердження прийнятого парламентом рішення. Прийняття всього тексту змін на референдумі в суперечності з рішеннями Верховної Ради також буде нелегітимним. Воно буде сумнівним із правового погляду, призведе до неприйняття частиною суспільства і політичної еліти. З високим ступенем імовірності можна чекати і критичної реакції міжнародної спільноти.
Зміни у політичній системі повинні бути таким собі пактом згоди між основними групами політичної еліти, узгодженими правилами гри. Тоді вони працюватимуть. Конституційна реформа в інтересах однієї політичної сили, що базується на конфлікті, принесе більше шкоди, ніж користі.
Потенціал для компромісу поки що існує. Чи використають його? Це залежить і від Президента, і від провідних політичних сил, представлених у Верховній Раді, від їхньої здатності і готовності досягти згоди.
