Политреформа: цена компромисса и цена конфликта

Завершилось двухмесячное обсуждение проекта политической реформы, инициированное Президентом Украины. Практически все ведущие субъекты украинского политикума в основном определили и свое отношение к предложениям главы государства и собственное представление о конституционных преобразованиях. Политическая реформа выходит на новый этап — выработки согласованного политического решения о ее содержании и путях реализации. На этом этапе два вопроса представляются принципиально важными: Есть ли возможность для достижения компромисса? Как достигнуть компромиссного решения?

Обсуждение проекта политической реформы показало, что есть предложения Президента, которые вызвали резкую критическую реакцию (причем как со стороны оппозиционных фракций, так и у части парламентского большинства):

1. Двухпалатная структура парламента.

2. Назначение Президентом министра иностранных дел, министров-силовиков (обороны, внутренних дел, по вопросам чрезвычайных ситуаций), руководителей ряда силовых структур (СБУ, ГНАУ, Государственная таможенная служба, Госкомитет по охране государственной границы Украины).

3. Возможность прямого принятия законов (кроме законов по вопросам налогов, бюджета и амнистии) на всеукраинских референдумах, решения которых будут иметь высшую юридическую силу и не потребуют утверждения органами государственной власти, должностными лицами.

4. Проведение выборов во все органы власти в один год. (В данном случае речь идет не столько о неприятии данного предложения в принципе, сколько о подозрениях, вызванных отсутствием конкретного механизма его реализации).

Вместе с тем, если сравнить конституционные инициативы Президента и предложения, зафиксированные в Меморандуме оппозиции, то можно легко обнаружить, что часть позиций совпадает.

Принципы политической реформы, которые в основном совпадают в предложениях Президента и оппозиции:

1. Формирование правительства парламентским большинством (парламентской коалицией, объединяющей фракции, составляющие большинство конституционного состава Верховной Рады).

2. Усиление политической ответственности парламента через предоставление Президенту права прекращать полномочия Верховной Рады в случае, если парламент не сможет сформировать новое правительство в течение 60 дней.

3. Сохранение за Президентом функций Главнокомандующего Вооруженными силами и гаранта национальной безопасности, представления интересов государства в его внешних связях, функций контроля за соблюдением Конституции и законов Украины.

4. Необходимость осуществления административно-территориальной реформы.

Таким образом, основа для компромисса есть. Проблема в другом — в цене компромисса. Не исключено, что в политической реформе Президента и оппозицию в первую очередь интересует как раз то, что категорически отвергается противоположной стороной.

Как выработать компромиссное решение, а в итоге — законопроект, за который проголосовало бы конституционное большинство Верховной Рады?

Один путь предложен Президентом. Согласование интересов относительно политической реформы должно произойти во время «круглого стола» с участием парламентских политических партий, Президента и правительства. Против этого формально не возражает и оппозиция. Но она выступает за придание заседаниям «круглого стола» публичного характера.

Второй путь выработки компромиссного варианта политической реформы был заявлен в Верховной Раде. Речь идет о формулировании фракциями и депутатскими группами (как оппозиционными, так и членами парламентского большинства) согласованного законопроекта о политической реформе. Но возникает вопрос — как он будет соотноситься с президентским законопроектом? Если речь идет о законопроекте альтернативном президентскому, то маловероятно, что его поддержит парламентское большинство. В любом случае придется искать компромиссное решение, согласовывать парламентский (в случае его появления) и президентский законопроекты.

Идея «круглого стола» хороша и демократична, однако опыт показывает, что практическая работа над документами идет не в зале заседаний, а в рабочих группах, с участием экспертов. «Круглый стол» по вопросам политической реформы может стать инструментом переговоров, но не исключено, что он будет превращен в трибуну идеологической борьбы и в результате выльется в очередной обмен политическими заявлениями и взаимными обвинениями. Чтобы этого не произошло, потенциальные участники «круглого стола» должны предварительно согласовать формат его заседаний, включая состав и уровень участников, процедуру согласования итогового документа, механизм реализации договоренностей.

Представляется уместной следующая процедура «круглого стола», которая позволит направить его работу в конструктивное русло:

1. Участники — Президент, премьер- министр, руководители парламентских фракций и групп. Возможен вариант, когда каждая сторона будет дополнительно представлена еще одним-двумя участниками.

2. На первом заседании каждая из сторон представляет перечень предлагаемых (или поддерживаемых) ею изменений в Конституции, включая Переходные положения, и предложения по изменению избирательной системы. При этом особо отмечаются позиции, по которым данная сторона готова к уступкам и поиску компромиссных вариантов. Обязательное условие — представленные предложения на первом заседании не обсуждаются и не критикуются. На первом заседании также создается рабочая группа, которая сведет представленные предложения в сводную сравнительную таблицу.

3. На втором заседании происходит мягкое рейтинговое голосование участников «круглого стола» по каждому предложению, внесенному в сравнительную таблицу. При этом каждая сторона имеет формально один голос, однако для парламентских фракций и групп учитывается их численность, и таким образом подсчитывается возможный результат голосования в Верховной Раде.

4. На основе рейтингового голосования составляется перечень изменений в Конституции, которые могут быть в перспективе поддержаны конституционным большинством Верховной Рады. По спорным предложениям, по которым стороны все- таки готовы искать компромисс и которые имеют шанс на поддержку большинства народных депутатов, рабочая группа может подготовить компромиссные варианты. Эти варианты еще раз голосуются по рейтинговой схеме на заседании «круглого стола».

5. В случае, если стороны готовы ограничиться компромиссным вариантом изменений в Конституции, их перечень оформляется в виде Меморандума участников «круглого стола», рабочей группе дается поручение по подготовке текста законопроекта.

6. Согласованный текст законопроекта «О внесении изменений в Конституцию» утверждается участниками «круглого стола» и передается в Верховную Раду.

Компромисс по вопросу о политической реформе не является самоцелью. Реформа политической системы должна носить системный, целостный характер. Эклектичный и противоречивый набор конституционных изменений может привести к разбалансированию в работе государственной машины. Реформа политической системы должна привести к ее демократизации и, одновременно, к усилению эффективности в работе органов государственной власти.

Если же переговоры о согласованном варианте политической реформы заходят в тупик и компромиссного варианта выработать не удается, то возможны два варианта дальнейшего развития событий:

1) Временная приостановка процесса реализации конституционной реформы (до изменения политической ситуации).

2) Конфликтный вариант решения проблемы. Это либо проведение всеукраинского референдума по вопросам политической реформы, либо принятие решения Верховной Радой (простым большинством голосов) о создании специального представительного органа — Конституционной ассамблеи, которая и должна принять изменения в Конституции (либо новую редакцию Конституции).

Если мы рассматриваем Конституцию как общественный договор, то следует избежать конфликтного варианта осуществления политической реформы. Такое развитие событий может привести к возникновению политического кризиса в стране, ухудшению ее международного положения, сомнительной легитимности конституционных изменений.

Изменения к Конституции должны приниматься в соответствии с разделом ХIII основного закона, тогда они будут законны. С этой точки зрения идея Конституционной ассамблеи представляется очень сомнительной.

Конституционной ассамблеей принимаются новые конституции, а не изменения в Конституции. Это две разных процедуры. Конституционное право в абсолютном большинстве случаев предполагает особую процедуру принятия изменений в Конституции, более жесткую и сложную по сравнению с обычным законодательным процессом. Это делается для того, чтобы текст Конституции не перекраивался произвольно в угоду той или иной политической силе.

Что касается конституционного референдума, то он необходим только в случае утверждения изменений в разделах I, III и ХIII Основного Закона страны. В законопроекте Президента это касается статей 71 (о проведении всех выборов в один год) и 74 (о всеукраинских референдумах прямого действия). Но и в данном случае речь идет только об утверждении решения принятого парламентом. Принятие всего текста изменений на референдуме в противоречии решениям Верховной Рады также будет нелегитимным. Оно будет сомнительным с правовой точки зрения, вызовет неприятие части общества и политической элиты. С высокой степенью вероятности можно ожидать и критической реакции международного сообщества.

Изменения в политической системе должны представлять собой некий пакт согласия между основными группами политической элиты, согласованные правила игры. Тогда они будут работать. Конституционная реформа в интересах одной политической силы, основанная на конфликте, принесет больше вреда, чем пользы.

Потенциал для компромисса пока еще есть. Будет ли он использован? Это зависит и от Президента, и от ведущих политических сил, представленных в Верховной Раде, от их способности и готовности достигнуть согласия.