Потрібні зміни

Наприкінці минулого року в житті прокуратури України сталася надзвичайна подія — парламент ухвалив новий Закон «Про прокуратуру». Його положення кардинально вплинуть не лише на життя правоохоронної системи, а й усього суспільства. На жаль, закон виявився надзвичайно невдалим, «сирим», таким, що не має нічого спільного з нагальними потребами реформ органів прокуратури, а тому потребує редагування.

Як людина, яка віддала не один десяток років роботі в органах прокуратури, я особисто опрацював згаданий закон та інші законодавчі акти й маю суттєві зауваження до його положень. Дозволю собі поділися з читачами лише деякими з них.

ПРО ЩО НАСПРАВДІ СВІДЧИТЬ СВІТОВИЙ ДОСВІД?

Парадокс, але частина з положень базового прокурорського закону прямо суперечать або неповною мірою узгоджуються з Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами. Більше того, вони містять численні технічні помилки, протиріччя між його нормами та допускають юридичну невизначеність або невідповідність. Складається враження, що писали закон «із коліс». Має концептуальні та фактичні огріхи.

У чому закладено найбільшу помилку прокурорського закону?

Він передбачає суттєве та позаконституційне обмеження функцій прокуратури. Відбулося воно, начебто, з метою приведення їх у відповідність до європейських стандартів.

Насправді ще на початку реформування прокуратури, починаючи з 1995 року, Парламентська асамблея Ради Європи неодноразово рекомендувала Україні ухвалити новий закон — «Про прокуратуру», де повинні бути переглянуті, а не скасовані повноваження поза межами кримінальної сфери.

Тобто будь-яких конкретних вимог щодо позбавлення чи обмеження тих чи інших функцій прокуратури Рада Європи не висувала, окрім так званого загального нагляду. Для об’єктивності треба зауважити, що цю функцію було ліквідовано з прийняттям Конституції України ще 1996 року.

На мою думку, новим Законом «Про прокуратуру» нам запропонували не лише псевдоєвропейський стандарт, а й зневажили вітчизняні історичні традиції.

Законодавець відверто проігнорував історичні передумови створення прокуратур як України, так і більшості європейських держав, різних за своїми функціями та повноваженнями і, відповідно, — структурою. Хоча 2004 року на засіданні заступників міністрів Ради Європи було підтримано існування різноманітних моделей прокуратур у різних країнах, які обумовлені правовими традиціями та різною організацією систем кримінальної юстиції.

Отож правда полягає в тому, що в Європі немає єдиного стандарту щодо статусу прокуратури в системі гілок влади!

Міжнародний досвід у забезпеченні верховенства права, зміцненні законності, захисті прав і свобод громадян, законних інтересів держави та суспільства засвідчує: серед основних засобів досягнення вказаної мети є діяльність прокуратури і поза межами кримінального права.

На сьогодні у 37 із 47 країн-членів Ради Європи органи прокуратури виконують правозахисну функцію, й лише у 10 прокурори не мають повноважень у некримінальній сфері. Ще в жовтні 2008 року в місті Страсбурзі пройшло третє засідання Консультативної ради європейських прокурорів (ССРЄ), на якому обговорено і схвалено висновок №2 «Альтернативи прокурорському переслідуванню» та висновок №3 «Роль прокуратур поза межами сфери кримінального права». Ця нарада визначила, що обидві наявні в межах Європи прокурорські системи (як ті, де прокурори наділені повноваженнями поза межами кримінальної юстиції, так і ті, де вони не мають таких функцій) є цілком припустимими в демократичній державі.

Україні чомусь була нав’язана лише одна модель. Напрошується сумний висновок про відверте бажання законодавців суттєво обмежити можливості органів прокуратури, передусім, в захисті прав і свобод людини та громадянина, а також інтересів держави в неконституційний спосіб і без врахування відповідного досвіду європейських країн.

ЗА МЕЖАМИ КОНСТИТУЦІЇ

Найбільш загрозливим для суспільства та держави є те, що ці зміни в повноваженнях органів прокуратури проведено з порушенням вимог Конституції України й що це, на превеликий жаль, зроблено законодавцями свідомо та умисно.

Навіть незважаючи на наявність до теперішнього часу в ст. 121 Конституції України п’ятої функції прокуратури такого змісту: «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами», новим законом було виключено ці повноваження з вичерпного у законі переліку функцій органів прокуратури.

При цьому він суттєво обмежив конституційну функцію органів прокуратури щодо представництва інтересів громадян і держави в суді, необгрунтовано звузивши категорію осіб, в інтересах яких прокурор може заявити позов до суду чи вступити в судовий процес. Тепер позбавлено прав на звернення до прокуратури щодо захисту своїх прав громадяни, неспроможні через фізичний стан, похилий вік чи матеріальне становище самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права.

Більше того, можливості прокурорів захищати законні інтереси навіть цих двох категорій осіб теж зведено нанівець. Обмежено можливості прокурорів при здійсненні згаданої функції не тільки в судах першої інстанції, а й при реалізації права на внесення апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення.

Для чого це було зроблено, не зрозуміло. Але факт залишається фактом.

Аналогічною є ситуація й із обмеженням реалізації конституційної функції прокуратури із захисту інтересів держави в судах, яку також у багатьох випадках тепер неможливо буде здійснювати на практиці.

У новому законі в порушення вимог Конституції України суттєво обмежено й конституційну функцію органів прокуратури щодо нагляду за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство.

Про це свідчить ч. 1 ст. 25 закону, де йдеться про те, що прокурор при здійсненні цього нагляду користується правами і виконує обов’язки, лише передбачені Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» і Кримінальним процесуальним кодексом України. Натомість, згідно з вимогами ст. 121 Основного Закону України, прокурор здійснює нагляд за додержанням правоохоронцями всіх законів, а не лише двох названих вище.

Таке звуження компетенції прокуратури також суперечить ч. 2 ст. 25 цього ж закону, де керівникам прокуратур всіх рівнів та їхнім заступникам надано право координувати діяльність правоохоронних органів у сфері протидії злочинності. Але робити це за умов, коли прокурор позбавлений можливості проводити перевірку в правоохоронних органах на предмет додержання ними вимог законів про міліцію, про Службу безпеки України і т. д., просто неможливо.

Позбавлення органів прокуратури повноважень із розгляду заяв і скарг громадян та здійснення особистого прийому громадян, зокрема з питань, які віднесено до компетенції органів прокуратури, є суттєвим обмеженням в правах громадян і суперечить вимогам ст. 19 Конституції України.

Більше того, у новій редакції закону (ч. 1 Прикінцевих положень) внесено зміни більш ніж до 50 законів України, зокрема 19 — щодо діяльності органів державного контролю, якими ліквідовано або значно скорочено повноваження прокурорів зі здійснення нагляду за додержанням відповідних законів. Наприклад, такі зміни внесено до Кодексу законів про працю України (ст.ст. 136. 231. 233, 259), Законів України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей» (ст. 22), «Про звернення громадян» (ст. 29) та ін.

При цьому необхідно мати на увазі, що в частині названих законів органи державного контролю взагалі не згадуються. Не можна ігнорувати й той факт, що останнім часом ці органи дискредитували себе пасивністю та некваліфікованістю.

Тільки за дев’ять місяців 2014 року за актами прокурорського реагування притягнуто до відповідальності майже 55 тисяч посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, з яких 19,3 тисячі осіб — із числа органів державного контролю. Тепер прокуратура не матиме такої можливості «стимулювати» ці органи до ефективної роботи з дотримання законності в державі та захисту прав і законних інтересів громадян.

ЩЕ РАЗ ПРО ПРОКУРОРСЬКІ ФУНКЦІЇ ТА ЇХНІ ОБМЕЖЕННЯ

Хочу наголосити: пункт 1 Перехідних положень до закону (розділ ХІІІ) про подальше виконання прокуратурою функцій «нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина виключно у формі представництва інтересів громадян і держави в суді» суперечить вимогам Конституції України, оскільки законодавець фактично в антиконституційний спосіб ліквідував цю функцію органів прокуратури. Зробили це народні депутати навіть без внесення змін до Основного Закону!

Непродумане звуження функцій прокуратури може мати негативні наслідки не тільки для громадян, а й для держави взагалі. Воно напряму пов’язане з актуальним на сьогодні питанням імовірного підриву єдності України та небезпекою збереження її цілісності. Не дивуйтеся, бо саме позбавлення прокурорів на місцях можливості реагувати (найбільш оперативно) на незаконні рішення місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, зокрема колегіальних, їхніх посадових і службових осіб, може призвести до створення на місцях окремих, квазісамостійних від центральної влади в Києві адміністративних утворень зі своїми воєнізованими формуваннями (добровольчими батальйонами), підрозділами міліції та Служби безпеки, прокуратурами, судами, які в результаті зможуть у найближчому майбутньому заявити про свою, як мінімум, «автономію».

Про явну поспішність і непродуманість обмеження функцій органів прокуратури свідчить і той факт, що, незважаючи на ухвалення нового закону, до органів прокуратури продовжують надходити численні звернення, у тому числі від народних депутатів України (що парадоксально), щодо порушення конституційних прав громадян та захисту їхніх інтересів із вимогою вжити заходів прокурорського реагування.

Тобто склалася ситуація, коли органи прокуратури припинили прийняття та розгляд звернень громадян, а також юридичних осіб із питань нагляду за додержанням і застосуванням законів, а водночас — і з приводу порушення прав громадянина і людини, проте належної системи органів державного контролю, які б прийняли на себе цей напрям діяльності прокурорів, досі не створено. І цілком імовірно, що скоро й не буде створено.

Слід також визнати, що створення центрів надання безоплатної правової допомоги, які обіцяв закон, так само залишається на папері. Як наслідок, права і свободи більшості громадян нашої держави, насамперед соціально незахищених, залишаються без забезпечення. А це пряме порушення вимог ст. 3 Конституції України, де чітко зазначено, що права і свободи людини, їхні гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності держави.

На підтвердження такого невтішного висновку можна навести статистичні дані: відповідно до Єдиної системи статистики й аналізу роботи органів прокуратури України станом на 30 грудня 2014 року прокурорами розглянуто вже понад 485 тис. звернень громадян та юридичних осіб, із яких вирішено 284 тис., а задоволено з них майже 9,4 тис.

Із цього видно, що центрів безоплатної юридичної допомоги немає, тому всі продовжують звертатися в прокуратуру.

Незважаючи на те, що з моменту ухвалення нового Закону минуло вже три місяці, Міністерство юстиції України ще навіть не приступило до створення мережі центрів із надання такої допомоги. Більше того, за повідомленнями засобів масової інформації, уряд планує відкласти запровадження таких центрів аж до 2017 року. З огляду на це зазначена уразлива категорія соціально незахищених людей буде залишена без правової допомоги, що за нинішніх кризових умов неминуче спричинить незадоволення громадян. Хтось про це думав, лобіюючи недосконалий закон? Очевидно, ні.

Більше того, я глибоко переконаний, що система безоплатної правової допомоги, на жаль, не запрацює з різних причин. Особливо з огляду на соціально-економічне становище в державі та її фінансові можливості. Таке «нововведення» в законодавстві потребує значних бюджетних витрат для створення зазначених центрів як у Києві, так і особливо на місцях: в обласних центрах і кожному районному центрі, населених пунктах.

Зрештою, будь-який адвокат не зможе замінити прокурора стосовно належного захисту порушених прав та інтересів громадян хоча б із причин, пов’язаних із різницею в повноваженнях та можливостях, наданих законом.

Отже, протиправне позбавлення органів прокуратури повноваження з нагляду за додержанням прав, свобод та інтересів людини і громадянина й заміна цієї конституційної функції прокурорів системою органів державного контролю, які ще не створено, а також на безоплатну правову допомогу з боку держави невідомо коли, з огляду на ситуацію в державі, фактично залишає соціально незахищених громадян без захисту, а якщо відверто — то напризволяще. Те ж саме стосується й інтересів держави та суспільства, які в цих умовах також є суспільно уразливими.

Таким чином, на перехідний період доцільно залишити за прокурорами нагляд за додержанням законів у діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування, насамперед контролюючих органів, за додержанням бюджетного законодавства, а також законів у державному секторі економіки, щоб за таких кризових умов захистити інтереси держави, суспільства і кожного окремого громадянина.

УКРУПНИЛИ ПО ЖИВОМУ

Хибним, більше того, шкідливим для державного устрою України є утворення так званих місцевих прокуратур шляхом непродуманого їх розширення — злиття від трьох до дев’яти районних, міських та міжрайонних прокуратур без урахування того, що адміністративно-територіальні одиниці на місцях залишаються без змін.

Треба розуміти, що попри запропоноване злиття кількох прокуратур в одну, міські та районні ради, районні державні адміністрації, територіальні органи внутрішніх справ, податкова інспекція та підрозділи податкової міліції, місцеві суди продовжують працювати в нинішньому вигляді, без будь-яких змін. Наприклад, до території обслуговування так званої Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області планують включити Гребінківський, Лохвицький, Лубенський, Оржицький, Пирятинський, Семенівський, Хорольський, Чорнухинський райони, тобто вісім районів та місто Лубни, а всього — дев’ять прокуратур відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Щоб зрозуміти цілковиту, вибачте, абсурдність запропонованих змін, треба взяти до уваги, що до території обслуговування цієї місцевої прокуратури входитимуть вісім районних та один міськрайорган внутрішніх справ (у м. Лубни), де працюють сотні оперативних працівників, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, за якою тепер здійснюватимуть нагляд також спеціально уповноважені прокурори місцевих прокуратур, сотні слідчих органів внутрішніх справ та податкової міліції, які проводять досудове слідство у кримінальних провадженнях, за кожним із яких має бути закріплений окремий процесуальний керівник із числа прокурорів місцевої прокуратури. При цьому «місцева» прокуратура буде наявна у місті Лубни та перебуватиме при цьому на відстані, в середньому, від 50 до 100 км від районних центрів, куди прокурори будуть вимушені діставатися щоденно громадським транспортом з усіма нинішніми дорожніми проблемами.

Така «реорганізація» прокуратур нижчої ланки, зміна їхньої територіальної юрисдикції містить суттєву загрозу результативності виконання повноважень прокурорами місцевих прокуратур. Тим більше, згадані зміни не належать до вимог міжнародних демократичних інституцій та експертів і не відповідають європейській практиці. Міжнародна практика базується на принципі: на якому рівні є суд, там є і прокуратура. Для чого тоді було «лізти поперед батька в пекло» і закладати в закон неефективну систему?

Хиб та недоліків у нещодавно ухваленому законі чимало. Зокрема, неприпустимим є позбавлення Генерального прокурора України повноважень щодо контролю ведення та аналізу статистичних даних про результати діяльності органів прокуратури, стану злочинності й боротьби з нею (хоча б з урахуванням ведення саме прокуратурою того ж ЄРДР), організації вивчення та узагальнення в цілому по державі практики застосування законодавства.

Великий сумнів викликає необхідність надання права фізичним та юридичним особам оскаржувати всі накази Генерального прокурора України або його окремі частини. Це взагалі може паралізувати діяльність органів прокуратури, особливо якщо йдеться про внутрішньовідомчі акти, які не посягають на права й інтереси фізичних та юридичних осіб.

Запровадження в органах прокуратури такого органу, як Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія з необмеженими повноваженнями у вирішенні питань притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, переведення їх із посади на посаду, особливо вищого рівня в порядку заохочення та просування по службі, а тим більше — звільнення із займаних посад (при тому, що Генеральний прокурор і керівники регіональних та місцевих прокуратур, у підпорядкуванні яких такі особи працюють, на ці процеси не матимуть жодного впливу) призведе до порушення єдиної системи органів прокуратури і негативно вплине на стан трудової та виконавської дисципліни в колективах, негативно позначиться на якості прокурорської роботи.

Це далеко не повний перелік проблемних питань, які стосуються структури прокуратури, закладених у закон його авторами. Складається враження, що його готували люди, особисто ображені органами прокуратури, і тому вони діяли з особистої неприязні або заради помсти.

Викликає об’єктивні сумніви в частині відповідності нормам Конституції України також один із передбачених у законі принципів діяльності органів прокуратури, викладений у п. 8 ч. 1 ст. 3, щодо «поваги до незалежності суддів, яка передбачає заборону публічного висловлювання прокурором сумнівів щодо правосудності судових ухвал поза межами процедури їх оскарження в порядку, передбаченому процесуальним законом».

Перш за все, згідно зі ст. 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне висловлювання своїх поглядів та переконань. Обмежити це право «для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя» неможливо виходячи з того, що самі деякі судді й іноді суди в цілому підривають свій авторитет явно неправосудними рішеннями та діями.

Та про який авторитет суду може йтися, коли не так давно суддя, явно на порушення вимог Кримінально-процесуального кодексу України, звільнила з-під варти командира спецроти київського ПМСП «Беркут» Садовника, який є підозрюваним в організації масових умисних вбивств беззбройних громадян на Майдані в Києві 20 лютого 2014 року?

І про які сумніви щодо правосудності такого рішення суду можна говорити, коли прокурор переконаний у його незаконності, і невже він має про це мовчати?

Не є підтвердженням «незалежності» прокурора й передбачені ст. 16 «визначені законом засоби забезпечення особистої безпеки прокурора, членів його сім’ї, майна, а також інші засоби їх правового захисту». Перш за все, новий Закон «Про прокуратуру», на відміну від попереднього, позбавляє права прокурора навіть на носіння вогнепальної зброї. По-друге, крім ГПУ, всі інші приміщення регіональних та місцевих прокуратур не охороняються органами внутрішніх справ, бо це не передбачено жодними іншими законами.

Прикладом беззахисності прокурорів свідчать факти неодноразових нападів та іншого незаконного проникнення войовничо налаштованих громадян (очевидно, внаслідок підбурювання зацікавлених сил з метою незаконного впливу) до приміщень прокуратур Дніпропетровської та Кіровоградської областей, Головного слідчого управління ГПУ і застосування насильства до прокурорів у зв’язку з виконанням ними своїх службових обов’язків.

ХИБИ ТА НЕДОСКОНАЛІСТЬ ЗАКОНУ ПОТРІБНО ВИПРАВЛЯТИ

Отже, виходячи з інтересів держави, суспільства і громадян, передусім тих, які потребують захисту з боку держави, конче потрібно негайно вносити зміни до ухваленого Закону України «Про прокуратуру».

Необхідно вже найближчим часом підготувати законопроект про внесення змін та доповнень до Закону України «Про прокуратуру». І це слід зробити до набрання ним чинності, оскільки в такому вигляді його реалізація на практиці фактично знищить прокурорський нагляд, завдасть непоправної шкоди інтересам громадян, зробить їх фактично незахищеними, залишить органи державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб безконтрольними, особливо стосовно використання державних коштів і майна, підірве цілісність та єдність нашої держави.

Наскільки дослухаються законодавці, відкинувши свої політичні чи особисті амбіції, зрозуміють важливість усвідомлення потреби ефективного, а не декларативного та штучного реформування органів прокуратури, покаже час. Хочеться сподіватися, що нинішня Верховна Рада України зможе виправити помилки й безглуздя, закладені в зазначеному законі «Про прокуратуру», і зробити так, щоб ця система ефективно служила захисту прав і свобод громадянина та інтересів держави.