Нужны перемены

В конце прошлого года в жизни прокуратуры Украины произошло чрезвычайное событие: парламент принял новый закон «О прокуратуре». Его положения кардинально повлияют на жизнь не только правоохранительной системы, но и всего общества. К сожалению, закон оказался крайне неудачным, «сырым», не имеющим ничего общего с неотложными потребностями реформ органов прокуратуры, а потому требует редактирования.

Как человек, отдавший не один десяток лет работе в органах прокуратуры, я лично проработал упомянутый закон и другие законодательные акты и имею существенные замечания к его положениям. Позволю себе поделиться с читателями лишь некоторыми из них.

О ЧЕМ НА САМОМ ДЕЛЕ СВИДЕТЕЛЬСТВУЕТ МИРОВОЙ ОПЫТ?

Парадокс, но часть из положений базового прокурорского закона прямо противоречит или в неполной мере согласовывается с Конституцией Украины и другими нормативно-правовыми актами. Более того, они содержат многочисленные технические ошибки, противоречия между его нормами и допускают юридическую неопределенность или несоответствие. Создается впечатление, что писался закон «с колес». Имеет концептуальные и фактические огрехи.

В чем состоит самая большая ошибка прокурорского закона?

Он предусматривает существенное и внеконституционное ограничение функций прокуратуры. Сделано это якобы с целью приведения их в соответствие с европейскими стандартами.

На самом же деле еще в начале реформирования прокуратуры, начиная с 1995 года, Парламентская ассамблея Совета Европы неоднократно рекомендовала Украине принять новый Закон «О прокуратуре», где должны быть пересмотрены, а не отменены полномочия за рамками сферы уголовного производства.

То есть никаких конкретных требований относительно лишения или ограничения тех или иных функций прокуратуры Совет Европы не выдвигал, кроме так называемого общего надзора. Для объективности нужно заметить, что эта функция была ликвидирована с принятием Конституции Украины еще в 1996 году.

На мой взгляд, новым Законом «О прокуратуре» нам не только предложили псевдоевропейский стандарт, но и пренебрегли отечественными историческими традициями.

Законодатель откровенно проигнорировал исторические предпосылки создания прокуратур как Украины, так и большинства европейских государств, разных по своим функциям, полномочиям и, соответственно, структуре. Хотя в 2004 году на заседании заместителей министров Совета Европы было поддержано существование разнообразных моделей прокуратур в разных странах, обусловленных правовыми традициями и разной организацией систем уголовной юстиции.

Таким образом, правда заключается в том, что в Европе нет единого стандарта относительно статуса прокуратуры в системе ветвей власти!

Международный опыт в обеспечении верховенства права, укреплении законности, защите прав и свобод граждан, законных интересов государства и общества свидетельствует: одним из основных средств достижения указанной цели является деятельность прокуратуры и за пределами уголовного права.

На сегодня в 37-и из 47-и стран-членов Совета Европы органы прокуратуры выполняют правозащитную функцию, и лишь в десяти прокуроры не имеют полномочий в неуголовной сфере. Еще в октябре 2008 года в Страсбурге прошло третье заседание Консультативного совета европейских прокуроров, на котором обсуждены и одобрены заключение №2 «Альтернативы прокурорскому преследованию» и заключение №3 «Роль прокуратур за пределами сферы уголовного права». Это совещание определило, что обе имеющиеся в пределах Европы прокурорские системы (как те, где прокуроры наделены полномочиями за рамками уголовной юстиции, так и те, где они не имеют таких функций) вполне допустимы в демократическом государстве.

Украине почему-то была навязана лишь одна модель. Напрашивается печальный вывод об откровенном желании законодателей существенно ограничить возможности органов прокуратуры, прежде всего, в защите прав и свобод человека и гражданина, а также интересов государства неконституционным образом и без учета соответствующего опыта европейских стран.

ЗА РАМКАМИ КОНСТИТУЦИИ

Наиболее угрожающим для общества и государства является то, что эти изменения в полномочиях органов прокуратуры проведены с нарушением требований Конституции Украины и что это, к величайшему сожалению, сделано законодателями сознательно и намеренно.

Даже несмотря на наличие до настоящего времени в ст. 121 Конституции Украины пятой функции прокуратуры такого содержания: «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами», новым законом эти полномочия были исключены из исчерпывающего в законе перечня функций органов прокуратуры.

При этом он существенно ограничил конституционную функцию органов прокуратуры относительно представительства интересов граждан и государства в суде, необоснованно сузив категорию лиц, в интересах которых прокурор может подать иск в суд или вступить в судебный процесс. Теперь лишены права на обращение в прокуратуру за защитой своих прав граждане, неспособные из-за физического состояния, преклонного возраста или материального положения самостоятельно защитить свои нарушенные или оспариваемые права.

Более того, возможности прокуроров защищать законные интересы даже этих двух категорий лиц тоже сведены на нет. Ограничены возможности прокуроров при осуществлении упомянутой функции не только в судах первой инстанции, но и при реализации права на внесение апелляционной или кассационной жалобы на судебное решение.

Для чего это было сделано, непонятно. Но факт остается фактом.

Аналогична ситуация и с ограничением реализации конституционной функции прокуратуры по защите интересов государства в судах, что также во многих случаях теперь невозможно будет осуществлять на практике.

В новом законе в нарушение требований Конституции Украины существенно ограничена и конституционная функция органов прокуратуры относительно надзора за соблюдением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие.

Об этом свидетельствует ч. 1 ст. 25 Закона, где речь идет о том, что прокурор при осуществлении этого надзора пользуется правами и исполняет обязанности, лишь предусмотренные Законом Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» и Уголовно-процессуальным кодексом Украины. Однако, согласно требованиям ст. 121 Основного Закона Украины, прокурор осуществляет надзор за соблюдением правоохранителями всех законов, а не только двух вышеупомянутых.

Такое сужение компетенции прокуратуры также противоречит ч. 2 ст. 25 того же Закона, где руководителям прокуратур всех уровней и их заместителям предоставлено право координировать деятельность правоохранительных органов в сфере противодействия преступности. Но делать это в условиях, когда прокурор лишен возможности проводить проверку в правоохранительных органах на предмет соблюдения ими требований законов о милиции, о Службе безопасности Украины и т. д., просто невозможно.

Лишение органов прокуратуры полномочий по рассмотрению заявлений и жалоб граждан и осуществлению личного приема граждан, в том числе по вопросам, отнесенным к компетенции органов прокуратуры, является существенным ограничением в правах граждан и противоречит требованиям ст. 19 Конституции Украины.

Более того, в новой редакции Закона (ч. 1 Заключительных положений) внесены изменения в более чем 50 законов Украины, в том числе 19 относительно деятельности органов государственного контроля, которыми ликвидированы или значительно сокращены полномочия прокуроров по осуществлению надзора за соблюдением соответствующих законов. Например, такие изменения внесены в Кодекс законов о труде Украины (ст.ст. 136, 231, 233, 259), Законы Украины «О социальной и правовой защите военнослужащих и членов их семей» (ст. 22), «Об обращении граждан» (ст. 29) и др..

При этом необходимо иметь в виду, что в части названных законов органы государственного контроля вообще не упоминаются. Нельзя игнорировать и тот факт, что в последнее время эти органы дискредитировали себя пассивностью и неквалифицированностью.

Только за 9 месяцев 2014 года по актам прокурорского реагирования привлечены к ответственности почти 55 тыс. должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, из которых 19,3 тыс. лиц из числа органов государственного контроля. Теперь прокуратура не будет иметь такой возможности «стимулировать» эти органы к эффективной работе по соблюдению законности в государстве и защите прав и законных интересов граждан.

ЕЩЕ РАЗ О ПРОКУРОРСКИХ ФУНКЦИЯХ И ИХ ОГРАНИЧЕНИЯХ

Хочу отметить: пункт 1 Переходного положения к Закону (раздел ХІІІ) о дальнейшем выполнении прокуратурой функций «надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина исключительно в форме представительства интересов граждан и государства в суде» противоречит требованиям Конституции Украины, поскольку законодатель фактически антиконституционным образом ликвидировал эту функцию органов прокуратуры. Сделали это народные депутаты даже без внесения изменений в Основной Закон!

Непродуманное сужение функций прокуратуры может иметь негативные последствия не только для граждан, но и для государства вообще. Оно напрямую связано с актуальным на сегодня вопросом вероятного подрыва единства Украины и опасностью сохранения ее целостности. Не удивляйтесь, потому что именно лишение прокуроров на местах возможности реагировать (наиболее оперативно) на незаконные решения местных органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления, в т.ч. коллегиальных, их должностных и служебных лиц, может привести к созданию на местах отдельных, квазисамостоятельных от центральной власти в Киеве административных образований со своими военизированными формированиями (добровольческими батальонами), подразделениями милиции и службы безопасности, прокуратурами, судами, которые в результате смогут в ближайшем будущем заявить о своей, как минимум, «автономии».

О явной поспешности и непродуманности ограничения функций органов прокуратуры свидетельствует и тот факт, что, несмотря на принятие нового закона, в органы прокуратуры продолжают поступать многочисленные обращения, в том числе от народных депутатов Украины (что парадоксально), относительно нарушения конституционных прав граждан и защиты их интересов с требованием принять меры прокурорского реагирования.

То есть сложилась ситуация, когда органы прокуратуры прекратили принятие и рассмотрение обращений граждан, а также юридических лиц по вопросам надзора за соблюдением и применением законов, а в то же время и по поводу нарушения прав гражданина и человека, однако необходимая система органов государственного контроля, которые бы приняли на себя это направление деятельности прокуроров, до сих пор не создана. И вполне вероятно, что скоро и не будет создана.

Следует также признать, что создание центров предоставления бесплатной правовой помощи (которые обещал закон) тоже остается на бумаге. Как результат — права и свободы большинства граждан нашего государства, прежде всего социально незащищенных, остаются без обеспечения. А это прямое нарушение требований ст. 3 Конституции Украины, где четко предусмотрено, что права и свободы человека, их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства.

В подтверждение такого неутешительного вывода можно привести статистические данные: в соответствии с Единой системой статистики и анализа работы органов прокуратуры Украины, по состоянию на 30.12.2014 прокурорами рассмотрено уже более 485 тыс. обращений граждан и юридических лиц, из которых решено 284 тыс., а удовлетворено из них почти 9,4 тыс.

Из этого видно, что центров бесплатной юридической помощи нет, поэтому все продолжают обращаться в прокуратуру.

Несмотря на то, что с момента принятия нового Закона прошло уже три месяца, Министерство юстиции Украины еще даже не приступило к созданию сети центров по предоставлению такой помощи. Более того, по сообщениям средств массовой информации, Правительство планирует отсрочить введение таких центров в действие до 2017 года. В связи с этим упомянутая уязвимая категория социально незащищенных людей будет оставлена без правовой помощи, что в нынешних кризисных условиях неминуемо вызовет недовольство граждан. Кто-то об этом думал, лоббируя несовершенный закон? По-видимому, нет.

Более того, я глубоко убежден, что система бесплатной правовой помощи, к сожалению, не заработает по многим причинам. Особенно учитывая социально-экономическое положение в государстве и его финансовые возможности. Такое «нововведение» в законодательстве требует значительных бюджетных расходов для создания упомянутых центров в Киеве и особенно на местах: в областных центрах и каждом районном центре, населенных пунктах.

Наконец, никакой адвокат не сможет заменить прокурора по части надлежащей защиты нарушенных прав и интересов граждан хотя бы по причинам, связанным с разницей в полномочиях и возможностях, предоставленных законом.

Так, противоправное лишение органов прокуратуры полномочий по надзору за соблюдением прав, свобод и интересов человека и гражданина и подмена этой конституционной функции прокуроров на систему органов государственного контроля, которые еще не созданы, и на бесплатную правовую помощь со стороны государства неизвестно когда с учетом ситуации в государстве фактически оставляет социально незащищенных граждан без защиты, а если откровенно — на произвол судьбы. То же самое касается и интересов государства и общества, которые в этих условиях тоже являются общественно уязвимыми.

Таким образом, на переходный период стоит оставить за прокурорами надзор за соблюдением законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в первую очередь контролирующих органов, за соблюдением бюджетного законодательства, а также законов в государственном секторе экономики, чтобы при таких кризисных условиях защитить интересы государства, общества и каждого отдельного гражданина.

УКРУПНИЛИ ПО ЖИВОМУ

Ошибочным, более того — пагубным для государственного строя Украины является образование так называемых местных прокуратур путем непродуманного их укрупнения — слияния от трех до девяти районных, городских и межрайонных прокуратур без учета того, что административно-территориальные единицы на местах остаются без изменений.

Нужно понимать, что, несмотря на предложенное слияние нескольких прокуратур в одну, городские и районные советы, районные государственные администрации, территориальные органы внутренних дел, налоговая инспекция и подразделения налоговой милиции, местные суды продолжают работать в нынешнем виде, без каких-либо изменений. Например, в территорию обслуживания так называемой Лубенской местной прокуратуры Полтавской области планируют включить Гребенковский, Лохвицкий, Лубенский, Оржицкий, Пырятинский, Семеновский, Хорольский, Чернухинский районы, то есть восемь районов и г. Лубны, а всего — девять прокуратур соответствующих административно-территориальных единиц.

Чтобы понять полную, простите, абсурдность предложенных изменений, нужно принять во внимание, что в территорию обслуживания этой местной прокуратуры будут входить восемь районных и один горрайорган внутренних дел (в г. Лубны), где работают сотни оперативных работников, ведущих оперативно-розыскную деятельность, за которой теперь будут осуществлять надзор также и специально уполномоченные прокуроры местных прокуратур, сотни следственных органов внутренних дел и налоговой милиции, проводящих досудебное следствие в уголовных производствах, за каждым из которых должен быть закреплен отдельный процессуальный руководитель из числа прокуроров местной прокуратуры. При этом «местная» прокуратура будет располагаться в г. Лубны, находящемся на расстоянии в среднем от 50 до 100 км от районных центров, куда прокуроры будут вынуждены добираться ежедневно, в первую очередь на общественном транспорте со всеми его нынешними проблемами!

Такая «реорганизация» прокуратур низшего звена, изменение их территориальной юрисдикции несет значительную угрозу результативности выполнения полномочий прокурорами местных прокуратур. Тем более, упомянутые изменения не требовались международными демократическими институциями и экспертами и не отвечают европейской практике. Международная практика базируется на принципе: на каком уровне есть суд, там есть и прокуратура. Для чего тогда было «бежать впереди паровоза» и закладывать в закон неэффективную систему?

Недостатков и неуместностей в недавно принятом законе множество. Вот хотя бы недопустимо и лишение Генерального прокурора Украины полномочий относительно контроля ведения и анализа статистических данных о результатах деятельности органов прокуратуры, состоянии преступности и борьбы с ней (хотя бы с учетом ведения именно прокуратурой того же ЕРДР), организации изучения и обобщения в целом по государству практики применения законодательства.

Большое сомнение вызывает необходимость предоставления права физическим и юридическим лицам обжаловать все приказы Генерального прокурора Украины или его отдельные части. Это вообще может парализовать деятельность органов прокуратуры, особенно если речь идет о внутриведомственных актах, не посягающих на права и интересы физических и юридических лиц.

Введение в органах прокуратуры такого органа, как Квалификационно-дисциплинарная комиссия с неограниченными полномочиями при решении вопросов привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности, перевода их с должности на должность, особенно высшего уровня в порядке поощрения и продвижения по службе, а тем более — увольнения с занимаемых должностей (при том что Генеральный прокурор и руководители региональных и местных прокуратур, в подчинении которых такие лица работают, на эти процессы не будут иметь никакого влияния) приведет к нарушению единой системы органов прокуратуры и негативно повлияет на состояние трудовой и исполнительской дисциплины в коллективах, существенно ухудшит качество прокурорской работы.

Это далеко не полный перечень проблемных вопросов, касающихся структуры прокуратуры, заложенных в закон его авторами. Создается впечатление, что его готовили люди, лично обиженные органами прокуратуры и потому действовавшие из личной неприязни или с целью мести.

Вызывает объективные сомнения по части соответствия нормам Конституции Украины и один из предусмотренных в законе принципов деятельности органов прокуратуры, изложенный в п. 8 ч.1 ст. 3, относительно «уважения к независимости судей, которая предусматривает запрещение публичного высказывания прокурором сомнений относительно правосудности судебных решений за рамками процедуры их обжалования в порядке, предусмотренном процессуальным законом».

Прежде всего, согласно ст. 34 Конституции Украины, каждому гарантируется право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своих взглядов и убеждений. Ограничить это право «для поддержания авторитета и беспристрастности правосудия» невозможно, исходя из того, что некоторые судьи и иногда суды в целом сами подрывают свой авторитет явно неправосудными решениями и действиями.

Побойтесь Бога, о каком авторитете суда может идти речь, когда не так давно судья явно в нарушение требований Уголовно-процессуального кодекса Украины освободила из-под стражи командира спецроты киевского ПМСП «Беркут» Садовника, подозреваемого в организации массовых преднамеренных убийств безоружных граждан на площади в г. Киеве 20.02.2014 г.?

И о каких сомнениях относительно правосудности такого решения суда можно вести речь, когда прокурор в его незаконности уверен, и неужели он должен об этом молчать?

Не являются подтверждением «независимости» прокурора и предусмотренные ст.16 «определенные законом средства обеспечения личной безопасности прокурора, членов его семьи, имущества, а также другие средства их правовой защиты». Прежде всего, новый Закон «О прокуратуре», в отличие от предыдущего, лишает права прокурора даже на ношение огнестрельного оружия. Во-вторых, кроме ГПУ, все остальные помещения региональных и местных прокуратур не охраняются органами внутренних дел, потому что это не предусмотрено никакими другими законами.

Примером беззащитности прокуроров выступают факты неоднократных нападений и другого незаконного проникновения воинственно настроенных граждан (несомненно, что в результате подстрекательства заинтересованных сил с целью незаконного влияния) в помещение прокуратур Днепропетровской и Кировоградской областей, Главного следственного управления ГПУ и применения насилия к прокурорам в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей.

НЕДОСТАТКИ И НЕСОВЕРШЕНСТВО ЗАКОНА НУЖНО ИСПРАВЛЯТЬ

В итоге отмечу: исходя исключительно из интересов государства, общества и граждан, в первую очередь нуждающихся в защите со стороны государства, крайне необходимо немедленно вносить изменения в принятый Закон Украины «О прокуратуре».

Нужно уже в ближайшее время подготовить законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон Украины «О прокуратуре». И это следует сделать до вступления его в силу, поскольку в таком виде его реализация на практике фактически уничтожит прокурорский надзор, нанесет непоправимый вред интересам граждан, сделает их фактически незащищенными, оставит органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных и служебных лиц бесконтрольными, особенно в части использования государственных средств и имущества, подорвет целостность и единство нашего государства.

Насколько прислушаются законодатели, отбросив свои политические или личные амбиции, поймут важность осознания потребности эффективного, а не декларативного и искусственного реформирования органов прокуратуры, покажет время. Хочется надеяться, что нынешняя Верховная Рада Украины сможет исправить ошибки и нелепости, заложенные в упомянутом законе «О прокуратуре», и сделать так, чтобы эта система эффективно служила защите прав и свобод гражданина и интересов государства.