Правила «переселення народів»

Понад 100 мільйонів чоловік проживають сьогодні поза країнами свого громадянства. У світі, мабуть, не залишилося жодної країни, яку не було б втягнуто більшою чи меншою мірою до всесвітнього міграційного обміну. Здається, увесь світ почав рухатися. Міграція стала однією з головних рушійних сил і проявів глобалізації.

Наймасовіший характер мають міграційні процеси, спричинені воєнними і політичними конфліктами, а також економічна (трудова) міграція. Жителі бідніших країн у пошуках роботи і кращого життя прагнуть переїхати до регіонів із вищим життєвим рівнем. Цей процес об’єктивний і його інтенсивність зростає рік за роком. А нелегальна міграція стала вигідним кримінальним бізнесом. За даними міжнародної міграційної служби ООН, на незаконному ввезенні іммігрантів злочинні організації заробляють близько 7 млрд. доларів щорічно (за більш песимістичними оцінками — до 12 млрд. доларів). Посилення потоку іммігрантів, особливо нелегальних, породжує чимало соціальних проблем (від зростання злочинності до поширення небезпечних інфекційних захворювань), посилює етнополітичне напруження, призводить до спалахів ксенофобії у розвинених країнах. Як наслідок — усе жорсткішим стає імміграційне законодавство. Японія абсолютно закрилася від в’їзду іммігрантів. До політики різкого обмеження і посилення контролю за імміграцією переходить Європейський Союз. Звучать навіть такі радикальні «рекомендації», як створення кордонів багатого світу у виглядi «дротяних огорож зі струмом високої напруги».

Міграційна проблема стала одним із головних пріоритетів у міжнародних відносинах, а для багатьох країн — і внутрішньої політики. Дедалі актуальнішою ця проблема стає і для України. Проблемам міграційної політики приділено особливу увагу в Посланні Президента до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє положення України в 2002 р.».

І в соціально-економічному, і в географічному значенні наша країна увійшла до буферної зони між розвиненими країнами Європи і країнами, що розвиваються. Після завершення нової і наймасштабнішої хвилі розширення Європейського Союзу Україна виявляється на його кордонах. І ці кордони закриваються, стають своєрідним санітарним кордоном.

У цих умовах наша країна не тільки ризикує стати «міграційним відстійником», але вже значною мірою виконує цю функцію. Тільки протягом минулого року на державних кордонах затримали 2,5 тисячі чоловік. Але ще зовсім недавно — 1999 року — кількість затриманих на державному кордоні України становила 14,5 тис. чоловік.

За даними Державного комітету у справах національностей і міграції офіційний статус біженця мають приблизно три тисячі громадян інших країн, які проживають на території України. Ще 4 тисячі заяв на отримання відповідного статусу знаходяться на розгляді у Державному комітеті.

Серед біженців, легальних і нелегальних іммігрантів особливо потрібно виділити тих, хто вимушений був покинути свій дім через воєнні конфлікти, що виникли на території колишнього Радянського Союзу в процесі утворення нових незалежних держав (Абхазія, Карабах, Придністров’я, Чечня тощо). Багато хто з них має родичів або близьких знайомих на території України. На відміну від мігрантів із країн далекого зарубіжжя їм, легше пристосуватися у новому, але яке має багато спільного з їхньою батьківщиною, соціальному середовищі. Для значної частини цих людей Україна стала не просто тимчасовим притулком, а новою домівкою.

Ще одна велика категорія біженців і нелегальних мігрантів — вихідці з різних азіатських держав: Афганістану, В’єтнаму, Іраку, Ірану, Бангладеш, Пакистану. Дедалі більше прибуває до України (як легально, так і нелегально) вихідців із Китаю. За різними оцінками, на території України іммігрантів із країн Азії нараховується близько 40 — 50 тисяч чоловік (за офіційними даними — приблизно 25 тис. чоловік). Ця група мігрантів найтісніше пов’язана з тіньовою економікою. Для них Україна найiмовiрнiше є лише проміжним етапом для подальшого пересування на Захід.

Частина біженців і нелегальних іммігрантів осідають на території України. Деякі фахівці вважають, що кількість нелегальних мігрантів у нашій країні наближається до 1 млн. Можливо, ці оцінки завищені і мають занадто драматичний характер. Але навіть якщо кількість нелегальних мігрантів у кілька разів менша, проблема набуває справді гострого характеру. За офіційними даними (всеукраїнський перепис населення у грудні 2001 року), громадян інших країн нараховується в Україні 168 тис. чоловік, у тому числі громадян країн СНД — 151 тис., осіб без громадянства в Україні — близько 83 тисяч, а тих, хто не вказав громадянства, — 40 тис. чоловік. Відповідно до світових норм і квот, кількість мігрантів у країні не повинна перевищувати 0,1% від усього населення країни (за винятком тих випадків, коли країна свідомо розвивається за рахунок імміграції). Зважаючи на цей показник, Україна може прийняти не більше 50 тисяч іноземців. Навіть кількість легально проживаючих у нашій країні іноземців майже у три рази більша.

Нарешті, кажучи про міграційні проблеми, не слід забувати про повернення на територію України раніше депортованих народів, передусім кримських татар. Їх велика частина (понад 250 тисяч чоловік) уже повернулася на свою історичну батьківщину, проте досі не вирішено багато соціальних і правових питань, пов’язаних із їхнім статусом.

Таким чином, міграційна ситуація в Україні досить складна. Щороку збільшується кількість проблем у цій сфері, посилюється їхня гострота і складність. Що можна і потрібно зробити для їхнього вирішення? Наскільки адекватно та оперативно реагує на міграційні виклики держава?

Якщо оцінювати стан законодавчої бази, що регулює міграційні процеси, то ситуація виглядає досить задовільною. Впродовж останніх років прийнятi і набули чинності Закони України «Про громадянство України» (у новій редакції), «Про біженців», «Про імміграцію». Проте з їхньою реалізацією виникли проблеми, у тому числі з прийняттям цілої низки підзаконних актів, що дозволяють ввести в дію норми вищезазначених законів, а також із їхнім виконанням.

Однією з головних причин такого стану справ стала відсутність належної координації у діяльності різних органів виконавчої влади. Прямо чи непрямо за регулювання міграційних процесів відповідали, згідно із законом, близько десятка відомств, починаючи з МВС і МЗС і закінчуючи Міністерством охорони здоров’я і Міністерством освіти. А ось єдиний координуючий центр був відсутній. Словом, як у прислів’ї — «У семи няньок дитя без ока».

У вересні 2001 року з метою посилення ефективності державної політики у сфері міжнаціональних відносин, міграції було відновлено Державний комітет у справах національностей і міграції. Проте незабаром стало зрозуміло, що ресурсів і статусу Держкомітету для проведення ефективної міграційної політики недостатньо. Виникла нова ідея щодо створення спеціального відомства — Державної міграційної служби. Відповідний законопроект підготували кілька народних депутатів. Слід особливо підкреслити, що серед авторів законопроекту є представники різних фракцій і депутатських груп, у тому числі й опозиційних. Дана обставина показує, що йдеться не про політичну кон’юнктуру, а про національні інтереси.

З іншого боку, викликає певне здивування те, що законопроект, який передбачає створення нового центрального органу виконавчої влади, подають не від Кабінету Міністрів чи Президента України, до компетенції яких належить вирішення таких питань. У подібних випадках потрібна максимально можлива взаємодія між урядом і профільними комітетами Верховної Ради. І логічніше, щоб ініціатива виходила від вищого органу виконавчої влади.

Обговорення законопроекту показало, що у разі єдності поглядів із питання про необхідність створення Державної міграційної служби, існують протилежні підходи щодо її статусу, функцій і характеру діяльності. Відповідно до запропонованого законопроекту, Державна міграційна служба стає ще однією силовою структурою. Зокрема, службові особи органів державної міграційної служби отримують право на зберігання, носіння і використання зброї у випадках, передбачених законом. Тим часом європейський досвід свідчить про те, що міграційні служби, як правило, є цивільними відомствами.

Законопроект передбачає, що Державна міграційна служба регулюватиме практично весь комплекс проблем, пов’язаних із міграційними питаннями. Навряд чи це доцільно. Наприклад, до обов’язків міграційної служби належить забезпечення прав наших співвітчизників, які працюють за кордоном. Проте, більш логічним уявляється виконання цих функцій дипломатичними органами.

Думається, головні завдання Державної міграційної служби — забезпечення чіткого обліку і контролю в сфері міграційних процесів, запобігання нелегальній міграції та іншим правопорушенням у даній сфері, а також координація діяльності різних відомств, пов’язаних із вирішенням міграційних проблем. У законопроекті поставлене досить масштабне завдання — формування і ведення Єдиної державної автоматизованої реєстраційної-паспортної системи, Єдиної державної автоматизованої системи «Міграція».

Невиправдане розширення функцій Державної міграційної служби призведе до їхнього розпилення, роздування штатів, а отже, і до збільшення бюджетних витрат. Уже сьогодні, на початковій стадії роботи зі створення нового відомства, особливу увагу слід приділити розробці його організаційної структури (з огляду на обсяг виконуваних функцій), її фінансово-економічному обгрунтуванню.

Одним із головних завдань нового відомства повинне стати розширення і зміцнення співпраці з міжнародними організаціями — Управлінням Верховного Комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН), Міжнародною організацією міграції, відповідними службами Європейського Союзу та сусідніх з Україною держав. Йдеться насамперед про узгодження міграційної політики на міждержавному рівні. Без цього не досягти ефективного вирішення більшої частини проблем, пов’язаних із процесами міжнародної міграції.

Міграційні проблеми потрібно вирішувати не тільки адміністративним шляхом. Особливої уваги вимагають соціальні питання (працевлаштування іммігрантів і біженців, їхнє житлове забезпечення, медична допомога). У Посланні Президента до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє положення України в 2002 р.» ідеться про необхідність «впровадження інтеграційних програм для різних категорій іммігрантів», «формування у суспільстві толерантного ставлення до мігрантів». І тут свою роль можуть зіграти громадські організації. Є вже й перші позитивні приклади. Восени минулого року Асоціація національно-культурних об’єднань України за сприяння УВКБ ООН створила у Харкові Центр соціальної адаптації біженців. На базі Центру біженці вивчають українську мову, знайомляться з основами конституційного устрою України, за бажанням набувають додаткових професійних навичок. Крім того, у Центрі біженці можуть отримати консультації юриста і психолога. За підтримки з боку міжнародних організацій і державних структур (місцевої влади, міграційних служб) подібні центри могли б діяти і в інших великих містах країни.

Проблеми міжнародної міграції вимагають комплексного підходу. Створення Державної міграційної служби — необхідний і своєчасний крок на цьому шляху. Нове відомство повинне стати основним розробником, виконавцем і координатором державної міграційної політики, оперативно і гнучко реагувати на нові виклики і проблеми.