Правила «переселения народов»

Более 100 миллионов человек проживает в настоящее время вне стран своего гражданства. В мире, пожалуй, не осталось ни одной страны, которая не была бы втянута в большей или меньшей степени во всемирный миграционный обмен. Кажется, весь мир пришел в движение. Миграция стала одной из главных движущих сил и проявлений глобализации.

Наиболее массовый характер имеют миграционные процессы, вызванные военными и политическими конфликтами, а также экономическая (трудовая) миграция. Жители более бедных стран в поисках работы и лучшей жизни стремятся переехать в регионы с более высоким жизненным уровнем. Процесс этот объективен, и его интенсивность возрастает год от года. А нелегальная миграция стала выгодным криминальным бизнесом. По данным международной миграционной службы ООН на незаконном ввозе иммигрантов преступные организации зарабатывают до 7 млрд. долларов ежегодно (по более пессимистичным оценкам — до 12 млрд. долларов). Усиливающийся поток иммигрантов, особенно нелегальных, порождает немало социальных проблем (от роста преступности до распространения опасных инфекционных заболеваний), усиливает этнополитическое напряжение, приводит к вспышкам ксенофобии в развитых странах. Как следствие — все более жестким становится иммиграционное законодательство. Япония абсолютно закрыла страну от въезда иммигрантов. К политике резкого ограничения и усиления контроля за иммиграцией переходит Европейский Союз. Звучат даже такие радикальные «рекомендации» как создание в качестве границ богатого мира «проволочных оград с током высокого напряжения».

Миграционная проблема стала одним из главных приоритетов в международных отношениях, а для многих стран — и внутренней политики. Все более актуальной эта проблема становится и для Украины. Проблемам миграционной политики уделено особое внимание в Послании Президента к Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2002 г.».

И в социально-экономическом и в географическом смысле наша страна вошла в буферную зону между развитыми странами Европы и развивающимися странами. После завершения новой и наиболее масштабной волны расширения Европейского Союза Украина оказывается на его границах. И эти границы закрываются, становятся своеобразным санитарным кордоном.

В этих условиях наша страна не только рискует стать «миграционным отстойником», но уже в значительной мере выполняет эту функцию. Только за прошлый год на государственных границах задержано 2,5 тысячи человек. Но еще совсем недавно — в 1999 г. — количество задержанных на государственной границе Украины составляло 14,5 тыс. человек.

По данным Государственного комитета по делам национальностей и миграции официальный статус беженца имеют примерно три тысячи граждан других стран, проживающих на территории Украины. Еще 4 тысячи заявлений на получение соответствующего статуса находятся на рассмотрении в Государственном комитете.

Среди беженцев, легальных и нелегальных иммигрантов особо следует выделить тех, кто вынужден был покинуть свой дом из-за военных конфликтов, возникших на территории бывшего Советского Союза в процессе образования новых независимых государств (Абхазия, Карабах, Приднестровье, Чечня и др.). Многие из них имеют родственников, либо близких знакомых на территории Украины. В отличие от мигрантов из стран дальнего зарубежья им легче адаптироваться в новой, но имеющей много общего с их родиной, социальной среде. Для значительной части этих людей Украина стала не просто временным пристанищем, а новым домом.

Еще одна большая категория беженцев и нелегальных мигрантов — выходцы из различных азиатских государств — Афганистана, Вьетнама, Ирака, Ирана, Бангладеш, Пакистана. Все больше пребывает в Украину (как легально, так и нелегально) выходцев из Китая. По различным оценкам на территории Украины иммигрантов из стран Азии насчитывается около 40 — 50 тысяч человек (по официальным данным — примерно 25 тыс. человек). Эта группа мигрантов теснее всего связана с теневой экономикой. Для них Украина, скорее всего, является лишь промежуточным этапом для последующего передвижения на Запад.

Часть беженцев и нелегальных иммигрантов оседают на территории Украины. Некоторые специалисты полагают, что число нелегальных мигрантов в нашей стране приближается к 1 млн. человек. Возможно, эти оценки завышены и носят излишне драматичный характер. Но даже если число нелегальных мигрантов в несколько раз меньше, проблема приобретает действительно острый характер. По официальным данным (всеукраинская перепись населения в декабре 2001 года) граждан других стран насчитывается в Украине 168 тыс. человек, в том числе граждан стран СНГ — 151 тыс., лиц без гражданства в Украине — около 83 тысяч, а тех, кто не указал гражданства — 40 тыс. человек. В соответствии с мировыми нормами и квотами, число мигрантов в стране не должно превышать 0,1% от всего населения страны (за исключением тех случаев, когда страна сознательно развивается за счет иммиграции). Исходя из этого показателя, Украина может принять не более 50 тысяч иностранцев. Даже число легально проживающих в нашей стране иностранцев в три с лишним раза больше.

Наконец, говоря о миграционных проблемах, не следует забывать о возвращении на территорию Украины ранее депортированных народов, прежде всего крымских татар. Большая их часть (более 250 тысяч человек) уже вернулась на свою историческую родину, однако до сих пор не решены многие социальные и правовые вопросы, связанные с их статусом.

Таким образом, миграционная ситуация в Украине достаточно сложная. С каждым годом увеличивается число проблем в этой сфере, усиливается их острота и сложность. Что можно и нужно сделать для их решения? Насколько адекватно и оперативно реагирует на миграционные вызовы государство?

Если оценивать состояние законодательной базы, регулирующей миграционные процессы, то ситуация выглядит достаточно удовлетворительной. За последние годы приняты и вступили в действие Законы Украины «О гражданстве Украины» (в новой редакции), «О беженцах», «Об иммиграции». Однако с их реализацией возникли проблемы, в том числе с принятием целого ряда подзаконных актов, позволяющих ввести в действие нормы вышеупомянутых законов, а также с их исполнением.

Одной из главных причин такого положения дел стало отсутствие должной координации в деятельности различных органов исполнительной власти. Прямо или косвенно за регулирование миграционных процессов отвечали, в соответствие с законом, около десятка ведомств, начиная с МВД и МИД и заканчивая Министерством здравоохранения и Министерством образования. А вот единый координирующий центр отсутствовал. Словом, как в пословице — «У семи нянек дитя без глазу».

В сентябре 2001 года с целью усиления эффективности государственной политики в сфере межнациональных отношений и миграции был восстановлен Государственный комитет по делам национальностей и миграции. Однако достаточно скоро стало понятно, что ресурсов и статуса Госкомитета для проведения эффективной миграционной политики недостаточно. Возникла новая идея — создание специального ведомства — Государственной миграционной службы. Соответствующий законопроект подготовлен рядом народных депутатов. Следует особо подчеркнуть, что среди авторов законопроекта есть представители различных фракций и депутатских групп, в том числе и оппозиционных. Данное обстоятельство показывает, что речь идет не о политической конъюнктуре, а о национальных интересах.

С другой стороны, вызывает определенное удивление то, что законопроект, предусматривающий создание нового центрального органа исполнительной власти, подается не от Кабинета Министров либо Президента Украины, к компетенции которых относится решение подобных вопросов. В подобных случаях требуется максимально возможное взаимодействие между правительством и профильными комитетами Верховной Рады. И логичнее, чтобы инициатива исходила от высшего органа исполнительной власти.

Обсуждение законопроекта показало, что при единстве взглядов по вопросу о необходимости создания Государственной миграционной службы, существуют противоположные подходы относительно ее статуса, функций и характера деятельности. В соответствии с предложенным законопроектом Государственная миграционная служба становится еще одной силовой структурой. В частности, служебные лица органов государственной миграционной службы получают право на хранение, ношение и использование оружия в случаях, предусмотренных законом. Между тем, европейский опыт говорит о том, что миграционные службы, как правило, являются гражданскими (цивильными) ведомствами.

Законопроект предполагает, что Государственная миграционная служба будет регулировать практически весь комплекс вопросов, связанных с миграционными процесами. Вряд ли это целесообразно. К примеру, к задачам миграционной службы отнесено обеспечение прав наших соотечественников, которые трудятся за рубежом. Однако, более логичным представляется выполнение этих функций дипломатическими органами.

Думается, главная задача Государственной миграционной службы — обеспечение четкого учета и контроля в сфере миграционных процессов, предотвращение нелегальной миграции и прочих правонарушений в данной сфере, а также координация деятельности различных ведомств, связанных с решением миграционных проблем. В законопроекте поставлена достаточно масштабная задача — формирование и ведение Единой государственной автоматизированной регистрационно-паспортной системы, Единой государственной автоматизированной системы «Миграция».

Неоправданное расширение функций Государственной миграционной службы приведет к их распылению, раздуванию штатов, а следовательно и к увеличению бюджетных затрат. Уже сейчас, на начальной стадии работы по созданию нового ведомства, особое внимание следует уделить разработке его организационной структуры (исходя из объема выполняемых функций), ее финансово-экономическому обоснованию.

Одной из главных задач нового ведомства должно стать расширение и укрепление сотрудничества с международными организациями — Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Международной организацией миграции, соответствующими службами Европейского союза и соседних с Украиной государств. Речь идет в первую очередь о согласовании миграционной политики на межгосударственном уровне. Без этого не добиться эффективного решения большей части проблем, связанных с процессами международной миграции.

Миграционные проблемы необходимо решать не только административным путем. Особого внимания требуют социальные вопросы (трудоустройство иммигрантов и беженцев, их жилищное обеспечение, медицинская помощь). В Послании Президента к Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2002 г.» говорится о необходимости «внедрения интеграционных программ для разных категорий иммигрантов», «формировании в обществе толерантного отношения к мигрантам».И здесь свою роль могут сыграть общественные организации. Есть уже и первые положительные примеры. Осенью прошлого года Ассоциация национально-культурных объединений Украины при содействии УВКБ ООН создала в Харькове Центр социальной адаптации беженцев. На базе Центра беженцы изучают украинский язык, знакомятся с основами конституционного строя Украины, при желании получают дополнительные профессиональные навыки. Кроме того, в Центре беженцы могут получить консультации юриста и психолога. При поддержке со стороны международных организаций и государственных структур (местных властей, миграционных служб) подобные центры могли бы действовать и в других крупных городах страны.

Проблемы международной миграции требуют комплексного подхода. Создание Государственной миграционной службы — необходимый и своевременный шаг на этом пути. Новое ведомство должно стать основным разработчиком, исполнителем и координатором государственной миграционной политики, оперативно и гибко реагировать на новые вызовы и проблемы.