Про громади і права

Із нагоди Дня Конституції Президент Петро Порошенко виступив із черговим зверненням до українського народу, в якому, зокрема, охарактеризував деякі моменти тих змін до Основного Закону, які напередодні подав до Верховної Ради. Акцент у зверненні було зроблено на реформі місцевої влади: «Відбудеться бюджетна децентралізація, значна частина зібраних податків залишатиметься на місцях. Завдяки змінам до Конституції вперше більше прав отримає не Президент чи парламент, а носій влади — народ та органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, -наголосив Порошенко. — Децентралізація, яку буде закладено в Конституції, передбачає розширення повноважень місцевих громад, зокрема й у питаннях історичної пам’яті, культурних традицій та мовної політики».

Звучить гарно і по-європейському. Але, якщо прикласти європейські слова до української дійсності, одразу ж постають дуже непрості запитання.

Добре пам’ятаю: коли за президентства Ющенка робилася попередня спроба адмінреформи, вона обговорювалася на телевізійній «Свободі слова». Поміж інших, на цю програму було запрошено й академіка Дзюбу. Але ведучий довго не давав йому слова, натомість випускаючи до мікрофона політиків, які солов’ями розливалися про «права місцевих громад». А перед закінченням програми якусь хвилинку з місця таки дали Іванові Михайловичу. І він тихо так і спокійно сказав дуже прості слова: «Права для громади — це добре. Але перш ніж надавати широкі права громаді, треба, щоб та громада існувала».

І це справді надзвичайно важлива річ. Адже місцева громада — не механічна сукупність жителів того чи іншого населеного пункту, і не спільнота плебеїв, готова на все в обмін на хліб та видовища. Ця проблема чинна не лише для України; скажімо, у США колись потужний індустріальний центр Детройт перетворився на збанкрутіле місто-привид не в останню чергу через те, що місцеві жителі впродовж кількох десятків років обирали мерів-популістів, які обіцяли їм численні соціальні пільги і задля цього обкладали надвисокими податками бізнес. Наслідком стало те, що індустріальні фірми перевели свої виробництва в інші міста та країни, а малий бізнес закрився.

Крім того, існує цілком реальна небезпека, що місцеві спільноти жителів потраплять під контроль мафіозних груп і кланів, як це було, скажімо, на Сицилії (Італія) впродовж повоєнного півстоліття. Виросла і зміцніла мафія за умов економічної кризи, масових злиднів і правового хаосу, які були характерними для Італії у другій половині 1940-х, а далі, щоб хоч якось її приборкати — бо вона дала метастази у все тіло держави, — знадобилися роки й неймовірні зусилля некорумпованої частини правоохоронців і чесних політиків. Власне, проблему цю повністю не подолано й сьогодні...

Інша небезпека, яка випливає з розширення повноважень місцевих громад щодо історичної пам’яті та культурної політики. Ясна річ, на сході Степана Бандеру навряд чи будуть так підносити, як на заході країни (хоча зараз там і виник достатньо масовий феномен «російськомовних бандерівців»). Але, якщо зважати на настрої зазомбованої російською пропагандою більшості населення Донбасу, пам’ятники тамтешнім розстріляним нацистами — борцям націоналістичного підпілля — у цьому краї не з’являться. Натомість стоятимуть пам’ятники Леніну, Артему, Дзержинському тощо — а можливо, ще десь і монументи Сталіну почнуть зводити. І нічого посилатися тут на «місцеву специфіку» — символіка тоталітаризму в межах одного району, міста чи області стане завадою на шляху прогресу цілої України. Не випадково-бо там, де скинуто з постаментів пам’ятники Леніну, там відбивають атаки сепаратистів і підтримують демократію та євроінтеграцію. Адже символи (і монументи, і топоніміка) постійно впливають на масову свідомість та підсвідомість; там, де тоталітарну радянську символіку вщент зруйновано, політично нейтральні громадяни України (а таких на сході і півдні вистачає) пересвідчуються, що назад вороття немає, що Україна — незалежна держава. І навпаки.

Ще раз наголошу: співіснування тоталітарної та демократичної історичної пам’яті та культури в межах різних регіонів однієї країни — річ абсурдна. Хіба можна уявити собі Федеративну Німеччину, де в одних регіонах пам’ятники антифашисту Карлу фон Осецькому, лауреату Нобелівської премії миру, а в інших — рейхфюреру СС Генріху Гіммлеру, який знищував Осецького в концтаборі? Ні. Денацифікація західної Німеччини стала однією з передумов тамтешнього «економічного дива». Ба більше: після об’єднання  1990 року німецький уряд повернув історичні назви містам, названим комуністами в НДР на честь Карла Маркса та Вільгельма Піка.

Хоча при цьому не слід передавати куті меду: пам’ятник Артему в Бахмуті роботи Івана Кавалерідзе є визначним мистецьким доробком, отож його слід зберегти, але як складову музею радянського тоталітаризму. І нехай уже стоїть в Одесі пам’ятник «царственій шльондрі» Єкатерині ІІ, але має десь недалеко бути й монумент реальним засновникам міста — князю Вітовту та шляхтичу Коцюбу Якушинському. А от Ленінів-Сталінів-Дзержинських в Україні бути не може. Ані у вигляді пам’ятників, ані у формі топоніміки.

І взагалі: те, що вважають, скажімо, в Донбасі «історичною пам’яттю», є насправді штучно сформованою радянською пропагандою міфологією. Бо ж у межі цієї «пам’яті» аж ніяк не вмішуються ті факти, що — за документами НКВД — керівники «Молодої гвардії» Іван Туркенич та Іван Земнухов мали антисталінські погляди, а в Маріуполі члени підпільних антинацистських і «червоних», і ОУНівських організації разом боролися і разом гинули...

Окрім того, в президентському зверненні обласні ради віднесено до органів місцевого самоврядування. Це — небезпечна помилка, яка, на жаль, закладена і в чинний текст Конституції. Якщо вона буде збережена в Основному Законі, то під державну цілісність країни буде підведена чергова міна. Бо в області немає й не може бути територіальної громади, яка здійснює самоврядування. А от у Києві з його численним населенням громада існує, що наочно довели події на Майдані. Зовсім не випадково Європейська Хартія місцевого самоврядування, яку було ухвалено (увага!) під егідою Конгресу місцевих та регіональних влад Європи, містить формулу «центральні та регіональні органи», причому останні, як випливає з тексту Хартії, не тотожні органам місцевого самоврядування, стоять над ними і можуть з ними конфліктувати. Тож механізми регіонального врядування мають істотно відрізнятися від механізмів місцевого самоврядування. Натомість у внесеному Президентом до Верховної Ради проекті змін Конституції читаємо: «Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад області, є обласна рада та її виконавчий орган» (ст.140). Це прямо суперечить іншим положенням проекту, де акценти розставлено правильно: «Громадою є утворена в порядку, визначеному законом, адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території» (ст. 133) та «Місцеве самоврядування є правом і спроможністю жителів громад у межах Конституції і законів України самостійно вирішувати питання місцевого значення в інтересах місцевого населення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування» (та сама ст. 140). Погодьтеся, якщо навіть на рівні Києва можна уявити збори більшості дорослого населення на Майдані і навколо нього, щоб «вирішувати питання місцевого значення», то стосовно Одеської чи Дніпропетровської області таке уявити неможливо, чи не так? І взагалі — область із населенням у кілька мільйонів людей і площею обсягом із деякі європейські держави — це щось принципово інше, ніж село чи селище...

Скажімо, в Італії Конституція встановлює поділ країни на області, провінції й комуни. У провінціях в разі потреби можуть встановлюватися ще й округи. При цьому області є автономіями, що мають своє законодавство, а водночас «обласна рада може бути розпущена, якщо вона вчиняє дії, що суперечать Конституції, або серйозні порушення закону, або не виконує пропозиції уряду змістити джунту (виконавчий орган. — С.Г.), або її голову, які вчинили аналогічні дії або порушення... Вона може бути розпущена також з міркувань національної безпеки» (ст.126). Разом з таким розпуском декретом президента формується комісія, яка здійснює керівництво областю та мусить упродовж трьох місяців провести вибори нового складу облради. Крім того, за ст. 127 «кожен закон, прийнятий обласною радою, повідомляється комісару, який має завізувати його впродовж 30 днів після повідомлення, якщо тільки не виникає заперечень з боку уряду». Комісар, як зрозуміло з цього тексту, — це повноважний представник центральної влади в кожній області. Інакше кажучи, попри автономію областей Італійської Республіки, контроль з боку Рима за ними куди ефективніший, ніж буде з боку Києва у разі, якщо запропоновані поправки до Конституції буде ухвалено. Адже тут виписано вельми складний і повільний механізм контролю: представник президента робить подання главі держави щодо невідповідності рішення місцевого органу самоврядування Конституції; глава держави зупиняє це рішення і звертається до Конституційного Суду щодо його конституційності; суд робить свій висновок, і цей висновок стає підставою для дострокового припинення повноважень органу місцевого самоврядування (ст.144). Ба більше: у проекті нічого не сказано про те, що робити у разі, коли рішення ради чи її виконкому суперечать чинному законодавству. Виходить, що будь-яка місцева рада може сміливо начхати на українські закони: вона може бути покарана тільки за пряме порушення Конституції! Ну, а сформований цією радою виконком діятиме, й далі порушуючи всі норми права...

Абсурд? Так, абсурд, якщо не щось більш небезпечне. Адже відсутність у проекті Основного Закону (і в чинній Конституції) ретельно виписаного положення про пряме президентське правління в тому чи іншому регіоні робить центральну владу безсилою щодо під’юджуваних ззовні сепаратистів, які можуть отримати контроль над якоюсь облрадою чи навіть райрадою. У самому факті такого правління немає нічого недемократичного: воно наявне і в Конституції Італії, і в Конституції Індії («найбільшої демократії світу», як її нерідко звуть, а до того ж — федеративної держави), і в Основних Законах цілої низки держав. Воно має бути і в оновленій Конституції України.

Чому ж так сталося (я взяв проблеми, пов’язані з місцевим самоврядуванням, у проекті є й інші навряд чи прийнятні зміни до Конституції)? Ось що з цього приводу сказав в інтерв’ю «Радіо Свобода» Ігор Коліушко, директор Центру політико-правових реформ, знаний фахівець з конституційного права: «Коли почалися заяви два тижні тому, що завтра чи цього тижня Президент внесе законопроект, мені стало цікаво: а де ж проект? Чому не відбулося жодної зустрічі, якоїсь публічної консультації? Я почав всіх обдзвонювати. Я дзвонив Марині Ставнійчук, у її апарат, я дзвонив Роману Зваричу, який за правові питання в команді виборчого штабу Порошенка відповідав; я дзвонив десяткам науковців, яких,  гадаю, було б правильно залучити до цієї роботи, — жодна людина не підтвердила, що вона має хоч якийсь стосунок до цього процесу. Врешті-решт, тільки вчора (26 червня. — С.Г.) я дізнався, що, виявляється, всі ці питання готує одна людина — народний депутат України Руслан Князевич. Не знаю, де, в якому сейфі він закритий. Але конституційна реформа, її підготовка чомусь звелася до роботи однієї людини. Дізнався я про це вчора, будучи на нараді в уряді. І коли мені показали фрагмент цього проекту, я навів аргументи, чому це неправильно, та посадова особа відразу ж взяла телефон і в розмові з Русланом Князевичем внесла зміни! Розумієте? Якби я випадково не потрапив на ту зустріч, якби в розмові не випливало це, то цієї зміни не відбулося б». На жаль, Коліушкові показали лише фрагмент...

Таємно готувати проект конституційних змін і вносити його до парламенту без залучення громадянського суспільства не наважилися ані Кучма, ані Янукович. Нині ж Верховній Раді подали на розгляд законопроект №4178а, написаний вочевидь «на коліні» й без участі фахівців-науковців і структур громадянського суспільства. Тож є підстави заперечити знаменитий афоризм і сформулювати його так: «Хотіли, як краще, а вийшло гірше, ніж завжди».