Об общинах и правах

По случаю Дня Конституции Президент Петр Порошенко выступил с очередным обращением к украинскому народу, в котором, в частности, охарактеризовал некоторые моменты тех изменений к Основному Закону, которые накануне подал в Верховную Раду. Акцент в обращении был сделан на реформе местной власти: «Состоится бюджетная децентрализация, значительная часть собранных налогов будет оставаться на местах. Благодаря изменениям в Конституцию впервые больше прав получит не Президент или парламент, а носитель власти — народ и органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские, районные и областные советы, — отметил Порошенко. — Децентрализация, которая будет заложена в Конституции, предусматривает расширение полномочий местных общин, в частности и в вопросах исторической памяти, культурных традиций и языковой политики».

Звучит красиво и по-европейски. Но, если приложить европейские слова к украинской действительности, сразу же появляются очень непростые вопросы.

Хорошо помню: когда при президентстве Ющенко осуществлялась предварительная попытка админреформы, она обсуждалась на телевизионной «Свободе слова». Среди других на эту программу был приглашен и академик Дзюба. Но ведущий долго не давал ему слово, вместе с тем выпуская к микрофону политиков, которые соловьями разливались о «правах местных общин». А перед окончанием программы какую-то минутку с места все-таки дали Ивану Михайловичу. И он тихо так и спокойно сказал очень простые слова: «Права для общины — это хорошо. Но, прежде чем предоставлять широкие права общине, надо, чтобы и общество существовало».

И это действительно чрезвычайно важная вещь. Ведь местная община — не механическая совокупность жителей того или иного населенного пункта и не сообщество плебеев, готовое на все в обмен на хлеб и зрелища. Эта проблема существует не только для Украины; скажем, в США когда-то мощный индустриальный центр Детройт превратился в обанкротившийся город-привидение не в последнюю очередь из-за того, что местные жители на протяжении нескольких десятков лет выбирали мэров-популистов, которые обещали им многочисленные социальные льготы и ради этого облагали сверхвысокими налогами бизнес. Следствием стало то, что индустриальные фирмы перевели свои производства в другие города и страны, а малый бизнес закрылся.

Кроме того, существует вполне реальная опасность, что местные сообщества жителей попадут под контроль мафиозных групп и кланов, как это было, скажем, на Сицилии (Италия) на протяжении послевоенного полувека. Выросла и окрепла мафия в условиях экономического кризиса, массовой бедности и правового хаоса, которые были характерны для Италии во второй половине 1940-х, а дальше, чтобы хоть как-то ее укротить — потому что она дала метастазы во все тело государства, — понадобились годы и невероятные усилия некоррумпированной части правоохранителей и честных политиков. Собственно, проблема эта полностью не преодолена и сегодня.

Другая опасность, вытекающая из расширения полномочий местных общин, касается исторической памяти и культурной политики. Разумеется, на востоке Степана Бандеру вряд ли будут так возносить, как на западе страны (хотя сейчас там возник достаточно массовый феномен «русскоязычных бандеровцев»). Но, если учитывать настроения зазомбованного российской пропагандой большинства населения Донбасса, памятники местным расстрелянным нацистами борцам националистического подполья в этом крае не появятся. Зато будут стоять памятники Ленину, Артему, Дзержинскому и т. п., а возможно, еще где-то и монументы Сталину начнут сооружать. И нечего ссылаться здесь на «местную специфику» — символика тоталитаризма в пределах одного района, города или области станет помехой на пути прогресса всей Украины. Не случайно же там, где сброшены с постаментов памятники Ленину, отбивают атаки сепаратистов и поддерживают демократию и евроинтеграцию. Ведь символы (и монументы, и топонимика) постоянно влияют на массовое сознание и подсознание; там, где тоталитарная советская символика разрушена, политически нейтральные граждане Украины (а таких на востоке и юге хватает) убеждаются, что назад возврата нет, что Украина — независимое государство. И наоборот.

Еще раз отмечу: сосуществование тоталитарной и демократической исторической памяти и культуры в пределах разных регионов одной страны            — вещь абсурдная. Разве можно представить себе федеральную Германию, где в одних регионах стоят памятники антифашисту Карлу фон Осецкому, лауреату Нобелевской премии мира, а в других — рейхсфюреру СС Генриху Гиммлеру, который уничтожал Осецкого в концлагере? Нет. Денацификация западной Германии стала одной из предпосылок местного «экономического чуда». Даже больше: после объединения в 1990 году немецкое правительство вернуло исторические названия городам, названным коммунистами в ГДР в честь Карла Маркса и Вильгельма Пика.

Хотя при этом не надо перегибать палку: памятник Артему в Бахмуте работы Ивана Кавалеридзе является выдающейся художественной наработкой, поэтому его надо сохранить, но как составляющую музея советского тоталитаризма. И пусть уже стоит в Одессе памятник «царственной шлюхе» Екатерине ІІ, но должен где-то недалеко быть и монумент реальным основателям города — князю Витовту и шляхтичу Коцюбе Якушинскому. А вот Лениных-Сталиных-Дзержинских в Украине быть не может. Ни в виде памятников, ни в форме топонимики.

И вообще: то, что считают, скажем, в Донбассе «исторической памятью», в действительности искусственно сформированная советской пропагандой мифология. Ведь  в рамки этой «памяти» никак не помешаются те факты, что — по документам НКВД — руководители «Молодой гвардии» Иван Туркенич и Иван Земнухов имели антисталинские взгляды, а в Мариуполе члены подпольных антинацистских и «красных», и ОУНовских организации вместе боролись и вместе погибали.

Кроме того, в президентском обращении областные советы отнесены к органам местного самоуправления. Это опасная ошибка, которая, к сожалению, заложена и в действующий текст Конституции. Если она будет сохранена в Основном Законе, то под государственную целостность страны будет подложена очередная мина. Потому что в области нет и не может быть территориальной общины, которая осуществляет самоуправление. А вот в Киеве с его многочисленным населением община существует, что наглядно доказали события на Майдане. Совсем не случайно Европейская хартия местного самоуправления, которая была принята (внимание!) под эгидой Конгресса местных и региональных властей Европы, содержит формулу «центральные и региональные органы», причем последние, как следует из текста Хартии, не тождественны органам местного самоуправления, стоят над ними и могут с ними конфликтовать. Поэтому механизмы регионального управления должны существенно отличаться от механизмов местного самоуправления. Вместе с тем во внесенном Президентом в Верховную Раду проекте изменений к Конституции читаем: «Органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы общин области, является областной совет и его исполнительный орган» (ст. 140). Это прямо противоречит другим положениям проекта, где акценты расставлены правильно: «Общиной является образованная в порядке, определенном законом, административно-территориальная единица, которая включает один или несколько населенных пунктов (село, поселок, город), а также прилегающие к ним территории» (ст. 133) и «Местное самоуправление является правом и возможностью жителей общин в рамках Конституции и законов Украины самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах местного населения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления» (та            же ст. 140). Согласитесь, если даже на уровне Киева можно представить собрания большинства взрослого населения на Майдане и вокруг него, чтобы «решать вопросы местного значения», то относительно Одесской или Днепропетровской области такое представить невозможно, не так ли? И вообще — область с населением в несколько миллионов человек и площадью размером с некоторые европейские государства — это что-то принципиально иное, чем село или поселок.

Скажем, в Италии Конституция устанавливает разделение страны на области, провинции и коммуны. В провинциях в случае необходимости могут устанавливаться еще и округа. При этом области являются автономиями, имеющими свое законодательство, но вместе с тем «областной совет может быть распущен, если он совершает действия, противоречащие Конституции, или серьезные нарушения закона, или не выполняет предложения правительства сместить джунту (исполнительный орган. — С.Г.), или ее председателя, которые совершили аналогичные действия или нарушения. Он может быть распущен и по соображениям национальной безопасности» (ст. 126). Вместе с таким роспуском декретом президента формируется комиссия, которая осуществляет руководство областью и должна на протяжении трех месяцев провести выборы нового состава облсовета. Кроме того, согласно ст. 127, «о каждом законе, принятом областным советом, сообщается комиссару, который должен завизировать его на протяжении 30          дней после сообщения, если только не возникает возражений со стороны правительства». Комиссар, как понятно из этого текста, — это полномочный представитель центральной власти в каждой области. Иначе говоря, несмотря на автономию областей Итальянской Республики, контроль со стороны Рима за ними куда эффективнее, чем будет со стороны Киева в случае, если предложенные поправки к Конституции будут приняты. Ведь здесь выписан весьма сложный и медленный механизм контроля: представитель президента делает представление главе государства относительно несоответствия решения местного органа самоуправления Конституции, глава государства останавливает это решение и обращается в Конституционный Суд относительно его конституционности, суд делает свой вывод, и этот вывод становится основанием для досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления (ст. 144). Даже больше: в проекте ничего не сказано о том, что делать в случае, если решения совета или его исполкома противоречат действующему законодательству. Получается, что любой местный совет может смело начихать на украинские законы: он может быть наказан только за прямое нарушение Конституции! Ну, а сформированный этим советом исполком будет продолжать действовать и дальше в нарушение всех норм права.

Абсурд? Да, абсурд, если не что-то более опасное. Ведь отсутствие в проекте Основного Закона (и в действующей Конституции) тщательным образом выписанного положения о прямом президентском правлении в том или ином регионе делает центральную власть бессильной относительно подстрекаемых извне сепаратистов, которые могут получить контроль над каким-то облсоветом или даже райсоветом. В самом факте такого правления нет ничего недемократичного: оно имеется и в Конституции Италии, и в Конституции Индии («крупнейшей демократии мира», как ее нередко зовут, а к тому же — федерального государства), и в Основных Законах целого ряда государств. Оно должно быть и в обновленной Конституции Украины.

Почему же так произошло (я взял проблемы, связанные с местным самоуправлением, в проекте есть и другие вряд ли приемлемые изменения к Конституции)? Вот что по этому поводу сказал в интервью «Радио Свобода» Игорь Колиушко, директор Центра политико-правовых реформ, известный специалист по конституционному праву: «Когда начались заявления две недели назад, что завтра или на этой неделе Президент внесет законопроект, мне стало интересно: а где же проект? Почему не было ни одной встречи, какой-то публичной консультации? Я начал всех обзванивать. Я звонил Марине Ставнийчук, в ее аппарат; я звонил Роману Зваричу, который за правовые вопросы в команде избирательного штаба Порошенко отвечал; я звонил десяткам научных работников, которых, я думаю, было бы правильно привлечь к этой работе — ни один человек не подтвердил, что он имеет хоть какое-то отношение к этому процессу. В конце концов только вчера (26 июня. — С.Г.) я узнал, что, оказывается, все эти вопросы готовит один человек — народный депутат Украины Руслан Князевич. Не знаю, где, в каком сейфе он закрыт. Но конституционная реформа, ее подготовка почему-то свелась к работе одного человека. Узнал я об этом вчера на совещании в правительстве. И когда мне показали фрагмент этого проекта, я привел аргументы, почему это неправильно, и должностное лицо сразу же взяло телефон и в разговоре с Русланом Князевичем внесло изменения! Понимаете? Если бы я случайно не попал на эту встречу, если бы в разговоре не выплыло это, то этого изменения не было бы». К сожалению, Колиушко показали только фрагмент.

Тайно готовить проект конституционных изменений и вносить его в парламент без привлечения гражданского общества не осмелились ни Кучма, ни Янукович. Сейчас же Верховной Раде подали на рассмотрение законопроект № 4178а, написанный, очевидно, «на колене» и без участия ученых и структур гражданского общества. Поэтому есть основания сформулировать знаменитый афоризм так: «Хотели как лучше, а вышло хуже, чем всегда».