Реформа без правосуддя

Після скандальних змін до Конституції в частині децентралізації, які ще потребують остаточного голосування в 300 голосів (тут проблеми), народні депутати розпочали наступний етап. Парламент включив до порядку денного сесії та направив на висновок Конституційного Суду проект Закону про внесення змін до Основного Закону (щодо правосуддя).

Несамостійність судової гілки влади є однією з головних проблем в Україні. Яскравим прикладом відсутності якісних змін в цьому напрямку вже протягом багатьох років є резонансна «справа Гонгадзе — Подольського». Попри зміну політиків у владі та великі потрясіння в країні, судова система продовжує обслуговувати замовників у цій справі (і не тільки) та виконувати вказівки «згори». Коли були закладені «міни» під судову гілку?

«Якщо ми оглянемо наш історичний поступ, починаючи з незалежності, то на початку 1990-х розвиток судової системи відбувався в достатньо зрозумілих і логічних напрямках, — коментує «Дню» (№39 за 6 березня 2015 р.) правник Микола Сірий. — На мою думку, цей розвиток навіть мав позитивне спрямування. Але десь наприкінці 1990-х поступ був втрачений. Почали домінувати інші настрої. Якщо порівнювати періоди правління різних президентів, то період Кучми характеризується стремлінням взяти під контроль судову систему».

ФОТО РУСЛАНА КАНЮКИ / «День»

Попри нові законодавчі ініціативи після Євромайдану, які були проголосовані в парламенті, в судовій системі мало що змінилося. Вона продовжує відтворювати старі практики. Як їх ліквідувати? За словами експертів, потрібно в першу чергу внести зміни в Основний Закон.   

«Пікантність ситуації полягає в тому, що текстуально проект судової реформи Порошенка практично на 99% ідентичний аналогічним пропозиціями Віктора Януковича 2013 року, — написав у себе в «Фейсбуці» лідер партії «УКРОП» Геннадій Корбан. — І цілі у обох президентів теж ідентичні. Перше — показати європейським експертам свою «демократичність» і «прогресивність». Друге — використовувати сам факт подачі законопроекту як інструмент у торгах за контроль над судовою системою».

Показово, що Венеціанська комісія ще 23 жовтня остаточно затвердила висновок, давши в цілому позитивну оцінку законопроекту, розробленого робочою групою КК. Тут одразу згадується аналогічна швидка реакція комісії і на попередні зміни в Конституцію щодо децентралізації. За словами експертів, це зокрема пов’язано з Мінським процесом і певними домовленостями між українською владою та західними партнерами.

Отже, як експерти «Дня» оцінюють запропоновані зміни до Конституції в частині правосуддя?

«У МЕНЕ МАЛО ВІРИ В ТЕ, ЩО ОЧІКУВАННЯ СУСПІЛЬСТВА ЩОДО РЕФОРМИ СУДОВОЇ ГІЛКИ ВЛАДИ БУДУТЬ ВИПРАВДАНІ»

Віктор МУСIЯКА, один із авторів української Конституції, відомий фахівець із права, заступник голови Конституційної комісії:

— Зміни, звичайно, на часі, тому що судова система давно потребує переформатування. Відповідно, для цього потрібні конституційні засади.

Поданий Президентом до парламенту проект змін вже направили до Конституційного Суду, але тут є нюанс. Свого часу КС прийняв рішення, що Верховна Рада повинна направляти подібні законопроекти до суду, проголосувавши за своє рішення 226-ма голосами. Хоча це неконституційно, тому що Основний Закон передбачає право 150 народних депутатів і Президента подавати відповідні законопроекти, тобто направлення конституційних змін головою ВР до Конституційного суду має відбуватися автоматично. А якщо парламент не набере 226 голосів?   

Якщо говорити про суть поданих змін, то є низка проблем, які необхідно було виправити. Інакше можна в цілому нашкодити ідеї. По тексту їх величезна кількість, але я зверну увагу на головні. Наприклад, ст.124 ч.6, де йдеться про те, що Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду (МКС) на основі Римського статуту. Минулого року теж було багато розмов про необхідність притягнути багатьох осіб у рамках МКС. Але ще 15 років тому ми підписали цей статут, який досі не ратифікували. Тож така формула здається неприйнятною. Окрім цього, це положення вступає в силу через три роки після введення в дію змін до Конституції. Це знущання, недостойне конституційної матерії. Потрібно визначити, що Україна визнає юрисдикцію МКС, а в перехідних положеннях зазначити, що ця норма вступає в силу після ратифікації Римського статуту.

Ми пам’ятаємо роль Конституційного Суду в конституційному перевороті 2010 року. Але зараз нам пропонуються такі конституційні зміни, за якими КС практично не залежний ні від кого. Судді КС приймають присягу на засіданні самого Конституційного суду. А коли мова йде про притягнення судді КС до відповідальності, то рішення про надання права на притягнення приймає сам Конституційний суд. Виходить, судді, які голосували за конституційний переворот, повинні притягувати до відповідальності своїх колег.

До проекту змін додали хороше доповнення: будь-який громадянин має право на конституційну скаргу. Але механізм дикий, у проекті хитро сказано: «Якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано». Виходить, це можуть бути і державні інституції — заплутано, виходить, людина матиме право оскаржити закон через неконституційність, але здійснити це право не зможе.

Щодо формування суддівського складу. Щоб зменшити політичний вплив на формування суддівського корпусу, запропоновано, аби Верховна Рада взагалі не брала участь у безстроковому призначенні суддів. Їх має призначати Президент безстроково за поданням Вищої ради правосуддя (зараз — Вища рада юстиції). Все ніби нормально, але даною позицією не передбачено, що Глава держави може затягувати цей процес, не видаючи укази. Наприклад, як зараз, коли понад 800 суддів більше року отримують заробітну платню, але не призначаються.

Також передбачається, відповідно до рекомендацій європейських структур, що більшість у Вищій раді правосуддя (ВРП) мають складати судді. Виходить, судді зі старої системи продовжуватимуть формувати суддівський корпус. Я б передбачив у перехідних положеннях, що склад ВРП має бути оновленим кожні два роки до тих пір, доки ми не будемо йому довіряти на 100%.

Найбільша небезпека захована в перехідних положеннях. Наприклад, передбачено, що утворення, реорганізацію та ліквідацію судів здійснює Президент на основі закону, який він подає після консультацій з Вищою радою правосуддя — замість подання ВРП. Але ВРП має бути єдиним органом в системі правосуддя, який формуватиме суддівський корпус. Та найголовніше — в самому тексті перехідних положень: утворення, реорганізацію та ліквідацію судів на два роки після введення Конституції здійснює Президент. Фактично, без участі Вищої ради правосуддя Глава держави буде здійснювати процес утворення, реорганізації та ліквідації судів аж поки не відбудуться остаточні зміни адміністративно-територіального устрою. Як тоді можна говорити про незалежність судової гілки влади та про відсутність політичного впливу на неї?

На жаль, жоден із тих, хто безпосередньо має відношення до цього процесу, не хоче враховувати якісь пропозиції та зміни, які б реально впливали на формування і функціонування судової системи. Аналогічно відбувався процес підготовки конституційних змін в частині децентралізації. Реально необхідні зміни не були внесені.

Все це слід було б врахувати до того, як законопроект спрямують до Конституційного Суду. Адже після розгляду конституційних змін у КС, у мене мало віри в те, що до нього будуть внесені якісь зміни. А тому у мене мало віри в те, що очікування суспільства щодо реформи судової гілки влади будуть виправдані.

«СПІЛКУВАННЯ УКРАЇНИ З ВЕНЕЦІАНСЬКОЮ КОМІСІЄЮ ПОТРЕБУЄ УДОСКОНАЛЕННЯ»

Микола СIРИЙ, адвокат, старший науковий співробітник Iнституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України:

— Питання змін до Конституції в частині правосуддя відноситься до стратегічно важливих для суспільства, тому вони вимагають надзвичайно високої уваги. Проте запропоновані зміни поки не відповідають тій глибині розуміння проблематики, високим стандартам юридичної техніки, а також за змістом.

Цілий ряд новел та устремлінь слід вітати: стосовно підвищення початкового віку для суддів, зменшення політичних впливів на судову систему, намагання віднайти правильний баланс у структурі судової системи. Але для системи правосуддя надзвичайна важлива правильність кожної конструкції, яка запроваджується. З цієї точки зору у цих змінах дуже багато критичних  позицій, тому, думаю, проходження цього законопроекту у Конституційному суді буде непростим. Рішення КС спрогнозувати важко, але слід очікувати на великий перелік окремих думок суддів, у яких вони вказуватимуть на відсутність належної глибини і правильності запропонованих змін.

У будь-якій країні є певний елемент перебільшення політичного впливу на судову систему. Хоча конструкція призначення судді на посаду обов’язково складається з двох елементів: по-перше, професійна перевірка через ті чи інші юридично-професійні органи суддівського самоврядування. По-друге, це призначення через легітимно чинні органи державної влади — наприклад, указом Президента або рішенням іншого вищого державного органу. Як підказують рекомендації і як підтверджує світова практика, політичний чинник має бути мінімізованим та здійснюватися не в конструкції дозволу на призначення, а в конструкції вмотивованої відмови.

Деякі запропоновані зміни містять надмірну конкретизацію. Не всі положення, що стосуються системи правосуддя, інституцій правосуддя — прокуратури, адвокатури — мають регулюватися на конституційному рівні. У Конституції мають бути визначені основні параметри, а детальні положення — в окремих законах, адже ця сфера допустима до змін. Коли такі конструкції виносяться на рівень Конституції, це неправильно, бо наперед консервуються положення, які можуть виявитися недосконалими і створюватимуть серйозні ускладнення для системи правосуддя.

Якщо виділити системні помилки, які притаманні для всіх етапів конституційного процесу в Україні, в тому числі для останніх двох років, то методологічно не завжди правильно організовується робота з підготовки змін. По-перше, віддається перевага політичним чинникам, а, по-друге, абстрактному моделюванню змін. Якщо країна має конституцію та конституційну практику, то вона має і практику різноманітних ускладнень, які потрібно глибоко аналізувати та виходити із серйозними висновками. На їх підставі й потрібно готувати зміни до основного закону. В практиці більш стабільних країн домінує підхід, пов’язаний із нарощуванням глибини проблеми, оскільки із року в рік накопичується їх розуміння, пул аргументації, і на політичному та фаховому рівні країна знаходить спільний знаменник та «рафіновану» конструкцію виносить на рівень політичних змін. Ми поки не прийшли до цієї практики, бо не використовуємо конституційні практики за останні 15—20 років. У нас все відбувається інакше: спочатку лунає політичний меседж, потім доволі штучно формуються комісії, які розробляють законопроектні зміни. До того ж, я не бачу сильних фахових позицій у частині змін до правосуддя, які презентувалися. Як правило презентують люди, які цією проблематикою ніколи не займалися або взагалі не розуміються на цій тематиці. Тому запропоновані зміни недостатньо глибоко пропрацьовані.

Що ж до схвальних висновків Венеціанської комісії (ВК), то варто зазначити, що спілкування України із нею ще потребує удосконалення. На жаль, з української сторони ми дещо спрощено спілкуємося з ВК, і тому відповіді отримуємо спрощені. Венеціанська комісія у відносинах з Україною дає висновки загального характеру, які спонукають нашу країну рухатись у реформах вперед. Що ж стосується детальних позицій, то по багатьох з них нам потрібно мати більш ґрунтовну дискусію, тоді ми отримаємо більш ґрунтовні висновки.