Реформа без правосудия

После скандальных изменений к Конституции в части децентрализации, которые еще требуют окончательного голосования в 300 голосов (здесь проблемы), народные депутаты начали следующий этап. Парламент включил в повестку дня сессии и направил на заключение Конституционного Суда проект Закона о внесении изменений в Основной закон (относительно правосудия).

Несамостоятельность судебной ветви власти — одна из главных проблем в Украине. Ярким примером отсутствия качественных изменений в этом направлении уже в течение многих лет является резонансное «дело Гонгадзе-Подольского». Несмотря на смену политиков у власти и большие потрясения в стране, судебная система продолжает обслуживать заказчиков по этому делу (и не только) и выполнять указания «сверху». Когда были заложены «мины» под судебную ветвь?

«Если мы рассмотрим наш исторический прогресс, начиная с независимости, то в начале 1990-х развитие судебной системы происходило в довольно понятных и логичных направлениях, — комментирует «Дню» (№ 39 за 6 марта 2015 г.) юрист Николай Сирый. — На мой взгляд, это развитие даже имело позитивное направление. Но где-то в конце 1990-х прогресс был утрачен. Стали доминировать другие настроения. Если сравнивать периоды правления разных президентов, то период Кучмы характеризуется стремлением взять под контроль судебную систему».

ФОТО РУСЛАНА КАНЮКИ / «День»

Несмотря на новые законодательные инициативы после Евромайдана, проголосованные в парламенте, в судебной системе мало что изменилось. Она продолжает воспроизводить старые практики. Как их ликвидировать? По словам экспертов, нужно в первую очередь внести изменения в Основной закон.  

«Пикантность ситуации заключается в том, что текстуально проект судебной реформы Порошенко практически на 99% идентичен аналогичным предложениям Виктора Януковича в 2013 году, — написал у себя в ФБ лидер партии «УКРОП» Геннадий Корбан. — И цели у обоих президентов тоже идентичные. Первая — показать европейским экспертам свою «демократичность» и «прогрессивность». Вторая — использовать сам факт подачи законопроекта как инструмент в торгах за контроль над судебной системой».

Показательно, что Венецианская комиссия еще 23 октября окончательно утвердила заключение, дав в целом позитивную оценку законопроекту, разработанному рабочей группой КК. Здесь сразу вспоминается аналогичная быстрая реакция комиссии и на предыдущие изменения к Конституции относительно децентрализации. По словам экспертов, это, в частности, связано с минским процессом и определенными договоренностями между украинскими властями и западными партнерами.

Итак, как эксперты «Дня» оценивают предложенные изменения к Конституции в части правосудия?

«У МЕНЯ МАЛО ВЕРЫ В ТО, ЧТО ОЖИДАНИЯ ОБЩЕСТВА ОТНОСИТЕЛЬНО РЕФОРМЫ СУДЕБНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ БУДУТ ОПРАВДАНЫ»

Виктор МУСИЯКА, однин из авторов украинской Конституции, известный специалист в области права, заместитель главы Конституционной комиссии:

— Изменения, конечно, актуальны, потому что судебная система давно требует переформатирования. Соответственно, для этого нужны конституционные принципы.

Поданный Президентом в парламент проект изменений уже направили в Конституционный Суд, но здесь есть нюанс. В свое время КС принял решение, что Верховная Рада должна направлять подобные законопроекты в Суд, проголосовав за свое решение 226-ю голосами. Хоть это и неконституционно, потому что Основной закон предусматривает право 150 народных депутатов и Президента подавать соответствующие законопроекты, то есть направление конституционных изменений главой ВР в Конституционный Суд должно происходить автоматически. А если парламент не наберет 226 голосов?  

Если говорить о сути поданных изменений, то есть ряд проблем, которые необходимо было исправить. Иначе можно в целом навредить идее. По тексту их огромное количество, но я обращу внимание на главные. Например, ст.124 ч.6, где речь идет о том, что Украина может признать юрисдикцию Международного уголовного суда (МУС) на основе Римского устава. В прошлом году тоже было много разговоров о необходимости привлечь многих лиц в рамках МУС. Но еще 15 лет назад мы подписали этот устав, который до сих пор не ратифицировали. Поэтому такая формула кажется неприемлемой. Кроме того, это положение вступает в силу через три года после введения в действие изменений к Конституции. Это издевательство, недостойное конституционной материи. Нужно определить, что Украина признает юрисдикцию МУС, а в переходных положениях отметить, что эта норма вступает в силу после ратификации Римского устава.

Мы помним роль Конституционного Суда в конституционном перевороте 2010 года. Но сейчас нам предлагаются такие конституционные изменения, по которым КС практически независим ни от кого. Судьи КС принимают присягу на заседании самого Конституционного суда. А когда речь идет о привлечении судьи КС к ответственности, то решение о предоставлении права на привлечение принимает сам Конституционный Суд. Выходит, судьи, которые голосовали за конституционный переворот, должны привлекать к ответственности своих коллег.

К проекту изменений сделали хорошее дополнение: любой гражданин имеет право на конституционную жалобу. Но механизм дикий, в проекте хитро сказано: «если все другие национальные средства юридической защиты исчерпаны». Выходит, это могут быть и государственные институты — спутанно, выходит, человек будет иметь право обжаловать закон из-за неконституционности, но осуществить это право не сможет.

Что касается формирования судейского состава. Чтобы уменьшить политическое влияние на формирование судейского корпуса, предложено, чтобы Верховная Рада вообще не принимала участия в бессрочном назначении судей. Их должен назначать Президент бессрочно по представлению Высшего совета правосудия (сейчас — Высший совет юстиции). Все будто нормально, но данной позицией не предусмотрено, что Глава государства может затягивать этот процесс, не издавая указы. Например, как сейчас, когда свыше 800 судей более года получают заработную плату, но не назначаются.

Также предполагается, в соответствии с рекомендациями европейских структур, что большинство в Высшем совете правосудия (ВСП) должны составлять судьи. Выходит, судьи из старой системы будут продолжать формировать судейский корпус. Я бы предусмотрел в переходных положениях, что состав ВСП должен обновляться каждые два года до тех пор, пока мы не будем ему доверять на 100%.

Самая большая опасность скрыта в переходных положениях. Например, предусмотрено, что образование, реорганизацию и ликвидацию судов осуществляет Президент на основе закона, который он подает после консультаций с Высшим советом правосудия — вместо представления ВСП. Но ВСП должен быть единственным органом в системе правосудия, который будет формировать судейский корпус. Но самое главное — в самом тексте переходных положений: образование, реорганизацию и ликвидацию судов на два года после введения Конституции осуществляет Президент. Фактически, без участия Высшего совета правосудия Глава государства будет осуществлять процесс образования, реорганизации и ликвидации судов, пока не произойдут окончательные изменения административно-территориального устройства. Как тогда можно говорить о независимости судебной ветви власти и об отсутствии политического влияния на нее?

К сожалению, никто из тех, кто непосредственно имеет отношение к этому процессу, не хочет учитывать какие-то предложения и изменения, которые бы реально влияли на формирование и функционирование судебной системы. Аналогично осуществлялся процесс подготовки конституционных изменений в части децентрализации. Реально необходимые изменения не были внесены.

Все это следовало бы учесть до того, как законопроект направят в Конституционный Суд. Поскольку после рассмотрения конституционных изменений в КС у меня мало веры в то, что в него будут внесены какие-то изменения. А потому у меня мало веры в то, что ожидания общества касательно реформы судебной ветви власти будут оправданы.

«ОБЩЕНИЕ УКРАИНЫ С ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИЕЙ ТРЕБУЕТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ»

Николай СИРЫЙ, адвокат, старший научный сотрудник Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины:

— Вопросы изменений в Конституцию в части правосудия относятся к стратегически важным для общества, потому они требуют чрезвычайно высокого внимания. Однако предложенные изменения пока не соответствуют той глубине понимания проблематики, высоким стандартам юридической техники, а также по содержанию.

Целый ряд новелл и устремлений следует приветствовать: относительно повышения начального возраста для судей, уменьшения политических влияний на судебную систему, попытку найти правильный баланс в структуре судебной системы. Но для системы правосудия чрезвычайно важна правильность каждой внедряемой конструкции. С этой точки зрения в этих изменениях очень много критических  позиций, потому, думаю, прохождение этого законопроекта в Конституционном суде будет непростым. Решение КС спрогнозировать трудно, но следует ожидать большого перечня отдельных мнений судей, в которых они будут указывать на отсутствие надлежащей глубины и правильности предложенных изменений.

В любой стране содержится определенный элемент преувеличения политического влияния на судебную систему. Хотя конструкция назначения судьи на должность обязательно состоит из двух элементов: во-первых, профессиональная проверка через те или иные юридически профессиональные органы судейского самоуправления. Во-вторых, это назначение через легитимно действующие органы государственной власти — например, указом Президента или решением другого высшего государственного органа. Как подсказывают рекомендации, и как подтверждает мировая практика, политический фактор должен быть минимизирован и осуществляться не в конструкции разрешения на назначение, а в конструкции мотивируемого отказа.

Некоторые предложенные изменения содержат избыточную конкретизацию. Не все положения, касающиеся системы правосудия, институтов правосудия — прокуратуры, адвокатуры, — должны регулироваться на конституционном уровне. В Конституции должны быть определены основные параметры, а подробные положения — в отдельных законах, ведь эта сфера допустима к изменениям. Когда такие конструкции выносятся на уровень Конституции, это неправильно, потому что заранее консервируются положения, которые могут оказаться несовершенными и будут создавать серьезные осложнения для системы правосудия.

Если выделить системные ошибки, которые присущи для всех этапов конституционного процесса в Украине, в том числе для последних двух лет, то методологически не всегда правильно организуется работа по подготовке изменений. Во-первых, отдается преимущество политическим факторам, а, во-вторых, абстрактному моделированию изменений. Если страна имеет конституцию и конституционную практику, то она имеет и практику разнообразных осложнений, которые нужно глубоко анализировать и выходить с серьезными выводами. На их основании и нужно готовить изменения к основному закону. В практике более стабильных стран доминирует подход, связанный с наращиванием глубины проблемы, поскольку из года в год накапливается их понимание, пул аргументации, и на политическом и профессиональном уровне страна находит общий знаменатель и «рафинированную» конструкцию выносит на уровень политических изменений. Мы пока не пришли к этой практике, потому что не используем конституционные практики за последние 15—20 лет. У нас все происходит иначе: сначала раздается политический меседж, потом достаточно искусственно формируются комиссии, которые разрабатывают законопроектные изменения. К тому же, я не вижу сильных профессиональных позиций в части изменений к правосудию, которые презентовались. Как правило, презентуют люди, которые этой проблематикой никогда не занимались, или вообще не разбираются в этой тематике. Поэтому предложенные изменения недостаточно глубоко проработаны.

Что же касается одобрительных выводов Венецианской комиссии (ВК), то стоит отметить, что общение Украины с ней еще нуждается в усовершенствовании. К сожалению, с украинской стороны мы несколько упрощенно общаемся с ВК, и потому ответы получаем упрощенные. Венецианская комиссия в отношениях с Украиной дает выводы общего характера, которые побуждают нашу страну двигаться в реформах вперед. Что же касается подробных позиций, то по многим из них нам нужно иметь более обстоятельную дискуссию, тогда мы получим более обстоятельные выводы.