Різна, але не розділена

Україна, без перебільшення, стоїть перед серйозними випробуваннями, і ситуація в країні, якщо оцінювати її і без рожевих окулярів, і без спрощення, надто складна, щоб просто опустити руки й чекати волі небес. Міністр Кабінету Міністрів України Анатолій Толстоухов, виступаючи перед учасниками «Севастопольського форуму» («День» №187), говорив про те, що минуле нашої країни — це КРИЗА ІСТОРІЇ, яка, потрапивши в тупик на комуністичному шляху розвитку, повернула назад та породила безліч проблем, які не розв’язані донині. Того ж часу попереду нас чекає КРИЗА ПЕРСПЕКТИВИ, адже вже близько десяти років країна безрезультатно намагається вирішити ряд проблем, які загострюються, і, певне, будуть значно обмежувати наші можливості уже в недалекому майбутньому. Загалом панує думка, що ХХI століття буде віком боротьби за ресурси, і Україна, на жаль, вступає в нього не маючи вигідних позицій практично на жодному з ресурсних ринків. Серед кризових факторів перспективи — катастрофічний брак енергоносіїв та наша енергетична залежність, незавершеність багатьох структурних реформ, що загрожує кризою управління, а також кризовий стан багатьох складників інфраструктури: транспорту, видобувної промисловості, інновацій, технологій, науки, освіти, охорони здоров’я. Аналітики вважають, що скоро в цих галузях наявний ресурс для розвитку буде вичерпано, а нових наше суспільство поки не підготувало. І, нарешті, серед передвісників кризи — невизначеність шляху, тобто тривала відсутність національної ідеї та адекватних концепцій перспективного розвитку, боротьба політичних груп навколо діаметральних і взаємовиключних питань типу «ЄЕП — ЕС», «НАТО — АнтиНАТО» тощо. Все це концентрується на тому, що на порозі України, на думку Анатолія Толстоухова та деяких інших учасників форуму, стоїть КРИЗА ПОЛІТИКИ, і навіть не в масштабах лише України, а «як глобальний фактор». Вона полягає в тому, що світова політика, яка покликана розв’язувати проблеми людства, все частіше перед лицем більшості з них виявляється просто безсилою, і критична сума конфліктів у світі стає все більш загрозливою. Якби можна було зобразити графічно шлях світової історії, то лінія України на цьому графіку вела б себе досить дивно: вона б то повертала назад, то закручувалась би в спіраль, то кидалась би у всі боки, зупинялась би на місці, перетворювалась на крапку, але тільки зрідка йшла б вперед. Країна зараз бездарно втрачає історичний час, який відведено їй історією, щоб рухатись вперед. Для того, щоб зрозуміти складові частини цієї СИСТЕМНОЇ КРИЗИ, яка загрожує Україні, треба вже сьогодні мати системну картину перспектив, ресурсів, ризиків і загроз. Її і намагалися створити учасники.

АНАТОМІЯ РЕГІОНАЛІЗМУ

Нам заважають поверховість і верхоглядство. Це рудименти комуністичного суспільного мислення. Сказано «сильні регіони — сильна країна» і всі повторюють це, як молитву. Тому не дивно, що саме на «Севастопольському форумі» було зроблено спробу осягнути це поняття в глибину та зрозуміти всі його складові, зв’язки, місце в суспільній діалектиці. У той час, коли на практиці регіоналізм у нас доведений майже до сепаратизму, заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень професор Зіновій Варналій наголосив, що регіоналізм — це не просто розвиток регіонів як самодостатніх об’єктів, але розвиток їх саме для більшої «інтеграції в єдиний духовний, гуманітарний, політичний та економічний простір держави при збереженні регіонального різноманіття». Є якби два поверхи регіоналізму. Той, що кочує по мітингах та «жовтих» ЗМІ — це примітивний регіоналізм. Як наголосив головний редактор журналу «Політична думка» Олександр Дергачов, основним фактором його є не устремління регіональних громад до відокремлення чи прагнення до регіонального ізоляціонізму і егоїзму, а намагання регіональних еліт під прикриттям модної політичної течії «вибити» в «центра» преференції та пільги для себе за рахунок інших регіональних еліт. Звичайно, цей регіоналізм побудований на конфліктній базі та антагоністичних протиріччях регіонів, а тому не є ні конструктивним, ні продуктивним. Така країна була б безсистемним конгломератом регіонів, які б тільки те й робили, що воювали між собою за ресурси та преференції. І є інший регіоналізм, який діалектично визнає, що успішний розвиток регіонів можливий лише за умови пріоритетного розвитку держави як загальної системи, за рахунок її зміцнення та цілісності. Таким чином, ми маємо справу з появою в теоретичній спадщині державного управління України якісно нової концепції — Нової регіональної політики, яка базується на принципі ВІДПОВІДАЛЬНОЇ РЕГІОНАЛІЗАЦІЇ, який, по теорії Зіновія Варналія, є втіленням процесу «розширення функцій і повноважень на регіональному рівні з одночасним посиленням цілісності держави та відповідальності регіональних еліт перед населенням та державою». Характерні риси саме цього регіоналізму, на відміну від першого, — поглиблення демократизації та ринкової трансформації життя в країні, утвердження якості життя людини як основного критерію дієвості регіональної політики, забезпечення національної безпеки та суверенітету держави. Як виявилось, регіональна політика народилась не в Харкові і не в Сєверодонецьку, а Україна має для неї серйозну правову базу: 8 серпня 2005 року прийнятий Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів», а в липні 2006 року — Кабінетом Міністрів ухвалена «Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015 року». Отже, в Україні на практиці вже започатковано державну регіональну політику на засадах «відповідального регіоналізму», яка має привести до консолідованого регіонального розвитку при збереженні спільної мети та умові єдності багатоманітностей.

Відповідальний регіоналізм перекреслює, як мінімум, два поспішних висновки, що стали у нас практично аксіомами. Перший — про розділеність України. Саме з позицій відповідального регіоналізму стає зрозумілим, що в процесі політичної гарячки відбулася підміна логічних понять. Так, Україна різна, особливо відрізняються її схід і захід. Але різна — не значить розділена. На землі практично нема однорідних країн, регіони яких не були б різними. З іншого боку, у процесі виборів глави держави будь яка країна, коли на фінішну пряму виходять два кандидати, практично поділяється навпіл. Наприклад у США, як правило, одні штати голосують переважно за демократів, інші — за республіканців. Однак нікому і в голову не прийде говорити, що Росія, яка, до речі, уже десятиліття живе в стані громадянської війни, чи США — це розділені країни. Різні — так, але не розділені. І Україна — різна, але теж не розділена. Постулат про розділеність України — штучна концепція для ослаблення країни, для зниження ефективності центральної влади, посилення антагонізму регіонів та посилення конфліктності в них. Це шкодить всій Україні й суперечить національним інтересам.

Другий постулат — перспективність федералізму. Очевидно, що структура нашої держави — не результат зусиль політиків, а вона склалася природнім шляхом протягом цілих століть. Отже це не штучний продукт, а наслідок історичного розвитку. Якщо взяти для прикладу найвідоміші у світі федерації — Сполучені Штати Америки та Росію, то очевидно, що США — типова федерація, і хоч це слово відсутнє у її назві, жоден американець від цього не потерпає. З іншого боку, конституція Російської Федерації (глава 3, стаття 65) визначає, що суб’єктами її федеративного устрою є автономні республіки — їх 21, краї — їх 6, області — їх 49 (зверніть на це особливу увагу! — М.К. ), міста федерального значення Москва та Санкт-Петербург, Єврейська автономна область i 11 автономних округів. А це означає, що сьогодні Україна, хоч і не називається федерацією, як Росія, однак має абсолютно ідентичний з Росією державний федеративний устрій, тобто суб’єктами не теоретичної, а реальної української федерації, як і в Росії, є автономна республіка (з огляду на територіальні масштаби країни, вона тільки одна), міста Київ та Севастополь центрального підпорядкування, а також 25 областей. Україна офіційно не називається федерацією, так само як і США, хоч де-факто є нею, як і Росія. З цього випливає один, як видається на перший погляд, парадоксальний висновок: дискусія про федеративний устрій України — це, по суті, всього-на-всього дискусія про назву. Однак, якщо ми перейменуємося навіть у Сполучені Штати України, то хіба це нам додасть врожаю, темпів розвитку промисловості, грошей, підвищить добробут і рівень життя й узагалі зробить кожного з нас щасливішим? Вочевидь — ні, то в чому ж суть проблеми?

Федерація — це поєднання в одну державу таких суб’єктів, які вже до того конституювалися як певні державні форми. Всі відомі у світі федерації зазвичай створювалися об’єднанням в одну спільноту кількох дрібніших держав, що додавало їм ваги та сили. І вони створювали саме федерацію, а не унітарну державу, бо не хотіли втрачати регіонального розмаїття. В історії нинішньої України саме так і було: Крим конституювався як автономія, маючи певні відмінності. Україна на той час складалася з областей. Тобто вже тоді, 1991-го, вона пройшла природний шлях утворення федерації: від окремих автономних утворень — Криму та областей, об’єднаних в УРСР, до цілісної держави. І ніде у світі федерації не створювались протилежним шляхом — розпаду вже цілого організму на обмежену спільноту.

Чи можна говорити, що наші області являють собою автономні держави? Не можна. Бо і в Росії області — не автономії, а для утворення автономій існував певний чинник, переважно — національний. Автономії в Росії утворювали окремі національні спільноти — адигейці, башкири, буряти, народи Дагестану, інгуші, кабардинці та балкарці, калмики, карачаївці та черкеси, комі, мордва, якути, осетини, казанські татари, чуваші, євреї. Решта територій не могла стати автономіями й утворила просто звичайні області. А чи є в нас, як у Росії, національні (тобто — етнічні) спільноти, які виділилися б у запорізьку (херсонську, київську, вінницьку, чернігівську, миколаївську, львівську тощо) автономію? Отже, наші області — це утворення, що не мають передумов для формування автономій, отже, мають достатній для свого оптимального функціонування статус і саме в такому вигляді є суб’єктами української де-факто вже федеративної державності.

ІЗ ПОЗИЦІЙ УТИЛІТАРНОЇ ПРАКТИКИ

По-перше, федеративний устрій не полегшує і не спрощує управління державою, а навпаки — ускладнює його, бо центр, навіть з суто математичних оцінок, при управлінні федеративними утвореннями має рахуватися з удесятеро більшою кількістю чинників, значною мірою суб’єктивних. А це не лише ускладнить управління, а й може зробити його неможливим. По-друге, якщо підійти до справи практично, то стане зрозуміло, що федералізація України на практиці НЕМОЖЛИВА. Добре було в Криму, бо на базі однієї області утворювалась одна автономія. Але далі йти цим шляхом Україна не може. І справді, не будемо ж ми створювати 25 автономій? Бо це б значило утворення ще 25 верховних рад, 25 рад міністрів, сотень міністерств. Ініціатори федералізації мають на меті створення певних територіальних автономій — скажімо, галицької, південно-східної, південно-таврійської, центральної (тут можна експериментувати скільки завгодно!), — які «федералізувалися» б в Україну. Але при цьому виникає практичне питання: а що робити в автономіях з областями? Перший варіант — зберегти. Тоді знову виникає п’ять чи шість зайвих верховних рад, урядів і знову сотні міністерств. Якщо вже зараз на державне управління йде гігантська сума в 10% бюджету, то тоді підуть всі 25! Це нечувана розкіш навіть для такої багатої країни, як Україна. Другий варіант дешевший — області ліквідувати. Однак чи погодяться на це нинішні обласні еліти? Скажімо, столицею південно- східної автономії стане Донецьк. Але тоді людям з Харкова, Дніпропетровська, Луганська тощо доведеться за кожної довідкою їздити в Донецьк? Очевидно, що тоді всі харків’яни швидко розкажуть Євгену Кушнарьову, чи потрібна їм така федералізація.

По-третє, що ж у нас вийшло? А вийшли ті самі російські федеральні округи, тільки менші, які у федеративній Росії не є ані автономними утвореннями, ані — що головне! — навіть суб’єктами федерації. Отже, поділивши так Україну, ми тим самим не зробили б її більш федеративною, ніж вона є сьогодні. Парадокс! Тим більше, що це не дасть ніякого ефекту на практиці, бо при цьому не виникають чинники, які б покращували економічний стан та управління. Навпаки, прогресу б завадило збільшення у кілька разів чисельності адміністративного апарату і бюрократичних структур, виникнення замість єдиного законодавства — безлічі неузгоджених власних законів та нормативних актів на місцях, виникнення десятка регіональних егоїзмів...

Цей висновок яскраво підтверджують реалії. Заяви про ідею створення свого часу південно-східної автономної республіки базувалася не на органічній потребі якогось національного чи навіть територіального соціуму, а на політичних розбіжностях еліти цього регіону з елітою центру. Це, звісно, досить гостра ситуація, однак її недостатньо для створення автономій, що підтверджує вже існування в тому самому регіоні відомої Донецько-Криворізької республіки, яка проіснувала короткий час і була ліквідована, бо ще тоді вичерпала свої ресурси та потребу. Сьогодні Україна перебуває на вищому щаблі розвитку, ніж тоді, засоби державного управління за останній час значно вдосконалено, міждержавні відносини значно змінилися, а тому краще б іти шляхом зменшення ланок управління та розвитку самого змісту демократії, а не її бюрократичної машини.

Ще один красномовний приклад — створення Галицької Асамблеї. Так сталося, що Крим, який тоді щойно конституювався в автономію, прискіпливо придивлявся до досвіду галичан на чолі з Чорноволом і мені з журналістських потреб довелося тоді побувати у Львові та Івано- Франківську, говорити з Чорноволом і на місці побачити це явище. А вже значно пізніше вдалося детально поговорити з автором ідеї в Криму. В’ячеслав Максимович тоді сказав, що власне «земельний» (як він його називав за прикладом Німеччини) устрій України не міг би бути ефективним, бо він би утворювався штучним шляхом зверху. Він сказав, що Галицька Асамблея не мала під собою державотворчого підґрунтя, вона була лише дорадчим, консультативним об’єднанням управлінських структур, депутатів рад трьох областей, і не могла перерости в автономію, як її дехто намагався і тоді, та й сьогодні, представити. Тож дуже швидко вона вичерпала свій потенціал і стала неефективною. В’ячеслав Чорновіл був твердо переконаний, що, перш ніж міняти в Україні механізми та структуру демократичного управління, треба, щоб держава повністю зміцніла й утвердилася на міжнародній арені саме в стані наявного статус-кво, він зміну державного устрою оцінював як ризик розпаду, відокремлення органічних частин від цілого.

Отже, за ідеєю федералізації України стоїть не оптимізація державного управління, а, навпаки, його ускладнення, більше того — ризики розладу та дезінтеграції, які нині ніхто не може передбачити, як свого часу в Криму ніхто не міг передбачити приходу малокомпетентного Мєшкова. То чи варта ця ідея ще ширшого втілення за умови, що реально потрібний рівень федерації вже існує? Україна як держава вже має реально вибудувану власну форму федералізму, що поєднує одну автономію та кілька областей, і ця структура утворилася в Україні природним шляхом поступового історично-державного розвитку. І якби Україні за її природою були потрібні інші форми федеративного устрою, то вони вже були б вироблені, випробувані та запроваджені самим життям. Отже, фактично існує і потребує дослідження феномен саме українського реального федералізму. Зрозуміло, що для успіху управління не важливо, як саме називаються «федеративні» частини держави (автономії, області, райони, землі), треба тільки, щоб вони в процесі децентралізації (у світовій науці це звуть нонцентралізмом) підвищували ефективність регіонального управління. Аналітики підкреслюють, що тут політики мають керуватися так званим принципом субсидіарності, класичне формулювання якого, як прийнято вважати, зроблене в енцикліці Папи Пія ХI 1931 року. Воно звучить так: «Те, що окрема людина в змозі робити з власної ініціативи і власними силами, не слід передавати в суспільне відання, і так само було б несправедливим, якби великі спільноти більш високого порядку брали на себе те, що можуть робити й доводити до кінця менші спільноти більш низького рівня, — це мало б негативні наслідки і було б неприйнятним для громадського порядку. Будь-яка суспільна діяльність за суттю своєю і значенням є субсидіарною; їй слід підтримувати частини суспільного тіла, але не варто ані руйнувати їх, ані поглинати їх». Отже, Україна за свою історію виробила власну оптимальну — субсидіарну — побудову, і тепер варто «підтримувати частини суспільного тіла, але не варто ані руйнувати їх, ані поглинати їх».