Разная, но не разделенная

Украина, без преувеличения, стоит перед серьезными испытаниями, и ситуация в стране, если оценивать ее без розовых очков и без упрощения, слишком сложна, чтобы просто опустить руки и ждать воли небес. Министр Кабинета Министров Украины Анатолий Толстоухов, выступая перед участниками «Севастопольского форума» («День» №187), говорил о том, что минувшее нашей страны — это КРИЗИС ИСТОРИИ, которая, попав в тупик на коммунистическом пути развития, повернула назад и породила множество проблем, которые не решены до сих пор. В то же время, впереди нас ждет КРИЗИС ПЕРСПЕКТИВЫ: ведь уже около десяти лет страна безрезультатно пытается решить ряд проблем, которые обостряются и, наверное, будут значительно ограничивать наши возможности уже в недалеком будущем. Вообще господствует мнение, что ХХI век будет веком борьбы за ресурсы, и Украина, к сожалению, вступает в него, не имея выгодных позиций практически на ни одном из ресурсных рынков. Среди кризисных факторов перспективы — катастрофический недостаток энергоносителей и наша энергетическая зависимость, незавершенность многих структурных реформ, что угрожает кризисом управления, а также кризисное состояние многих составляющих инфраструктуры — транспорта, добывающей промышленности, инноваций, технологий, науки, образования, здравоохранения. Аналитики считают, что скоро в этих отраслях имеющийся ресурс развития будет исчерпан, а новых наше общество пока не подготовило. И наконец, среди предвестников кризиса — неопределенность пути, т.е. продолжительное отсутствие национальной идеи и адекватных концепций перспективного развития, борьба политических групп вокруг диаметральных и взаимоисключающих вопросов типа «ЕЭП — ЕС», «НАТО — АнтиНАТО» и т. п. Все это концентрируется на том, что на пороге Украины, по мнению Анатолия Толстоухова и некоторых других участников форума, стоит КРИЗИС ПОЛИТИКИ, и даже не в масштабах только Украины, а «как глобальный фактор». Он заключается в том, что мировая политика, которая призвана решать проблемы человечества, все чаще перед лицом большинства из них оказывается просто бессильной, и критическая сумма конфликтов в мире становится все более угрожающей. Если бы можно было изобразить графически путь мировой истории, то линия Украины на этом графике вела бы себя довольно странно: она бы то поворачивала назад, то закручивалась бы в спираль, то бросалась бы во все стороны, останавливалась бы на месте, превращалась в точку, и только изредка шла бы вперед. Страна сейчас бездарно теряет историческое время, отведенное ей историей, чтобы двигаться вперед. Для того, чтобы понять составные части этого угрожающего Украине СИСТЕМНОГО КРИЗИСА, нужно уже сегодня иметь системную картину перспектив, ресурсов, рисков и угроз. Ее и пытались создать участники.

АНАТОМИЯ РЕГИОНАЛИЗМА

Нам мешает поверхностность. Это рудимент коммунистического общественного мышления. Сказано «сильные регионы — сильная страна», и все повторяют это, как молитву. Поэтому не удивительно, что именно на «Севастопольском форуме» была сделана попытка глубже постичь это понятие и понять все его составляющие, связи, место в общественной диалектике. В то время, когда на практике регионализм у нас доведен почти до сепаратизма, заместитель директора Национального института стратегических исследований профессор Зиновий Варналий подчеркнул, что регионализм — это не просто развитие регионов как самодостаточных объектов, а развитие их именно для большей «интеграции в единое духовное, гуманитарное, политическое и экономическое пространство государства при сохранении регионального многообразия». Есть как бы два этажа регионализма. Кочующий по митингам и «желтым» СМИ — это примитивный регионализм. Как отметил главный редактор журнала «Політична думка» Александр Дергачев, основным фактором его является не стремление региональных общин к отделению или к региональному изоляционизму и эгоизму, а попытка региональных элит под прикрытием модного политического течения «выбить» у «центра» преференции и льготы для себя за счет других региональных элит. Конечно, этот регионализм построен на конфликтной базе и антагонистических противоречиях регионов, а посему не является ни конструктивным, ни продуктивным. Такая страна была бы бессистемным конгломератом регионов, которые только то и делали бы, что воевали бы между собой за ресурсы и преференции.

И есть другой регионализм, который диалектически признает, что успешное развитие регионов возможно только при условии приоритетного развития государства как общей системы за счет ее упрочения и целостности. Таким образом, мы имеем дело с появлением в теоретическом наследии государственного управления Украины качественно новой концепции — Новой региональной политики, базирующейся на принципе ОТВЕТСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ, который, по теории Зиновия Варналия, является воплощением процесса «расширения функций и полномочий на региональном уровне с одновременным усилением целостности государства и ответственности региональных элит перед населением и государством». Характерные черты именно этого регионализма, в отличие от первого, — углубление демократизации и рыночной трансформации жизни в стране, утверждение качества жизни человека как основного критерия действенности региональной политики, обеспечения национальной безопасности и суверенитета государства.

Как оказалось, региональная политика родилась не в Харькове и не в Северодонецке, а Украина имеет для нее серьезную правовую базу: 8 августа 2005 года принят Закон Украины «О стимулировании развития регионов», а в июле 2006 года Кабинетом Министров принята «Государственная стратегия регионального развития на период до 2015 года». Следовательно, в Украине на практике уже положено начало государственной региональной политике на основах «ответственного регионализма», которая должна привести к консолидированному региональному развитию при сохранении общей цели и условии единства многообразия.

Ответственный регионализм перечеркивает как минимум два поспешных вывода, которые стали у нас практически аксиомами. Первый — о разделе Украины. Именно с позиций ответственного регионализма становится понятно, что в процессе политической лихорадки состоялась подмена логических понятий. Да, Украина разная, особенно отличаются ее восток и запад. Но разная — не значит разделенная. На земле практически нет однородных стран, регионы которых не были бы различными. С другой стороны, в процессе выборов главы государства любая страна, когда на финишную прямую выходят два кандидата, практически делится пополам. Например, в США, как правило, одни штаты голосуют преимущественно за демократов, другие — за республиканцев. Однако никому и в голову не придет говорить, что Россия, которая, кстати, уже десятилетие живет в состоянии гражданской войны, или США — это разделенные страны. Разные — да, но не разделенные. И Украина — разная, но тоже не разделенная. Постулат о разделенности Украины — искусственная концепция для ослабления страны, для снижения эффективности центральной власти, усиления антагонизма регионов и усиления конфликтности в них. Это вредит всей Украине и противоречит национальным интересам.

Второй постулат — перспективность федерализма. Очевидно, что структура нашего государства — не результат усилий политиков, она складывалась естественным путем в течение целых столетий. Следовательно, это не искусственный продукт, а следствие исторического развития. Если взять для примера наиболее известные в мире федерации — Соединенные Штаты Америки и Россию, то очевидно, что США — типичная федерация, и хотя это слово отсутствует в ее названии, ни один американец от этого не страдает. С другой стороны, Конституция Российской Федерации (глава 3, статья 65) определяет, что субъектами ее федеративного строя являются автономные республики — их 21, края — их 6, области — их 49 (обратите на это особое внимание! — М.К. ), города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Еврейская автономная область и 11 автономных округов. А это значит, что сегодня Украина, хоть и не называется федерацией, как Россия, однако имеет абсолютно идентичный с Россией государственный федеративный строй, т.е. субъектами не теоретической, а реальной украинской федерации, как и в России, являются автономная республика (учитывая территориальные масштабы страны, она всего одна), города Киев и Севастополь центрального подчинения, а также 25 областей. Украина официально не называется федерацией так же, как и США, хотя де-факто является ею — как и Россия. Из этого можно сделать один, как кажется на первый взгляд, парадоксальный вывод: дискуссия о федеративном устройстве Украины — это, по существу, всего-навсего дискуссия о названии. Однако, если мы переименуемся даже в Соединенные Штаты Украины, разве это нам добавит урожая, темпов развития промышленности, денег, повысит благосостояние и уровень жизни и вообще сделает каждого из нас более счастливым? Очевидно, что нет. Так в чем же суть проблемы?

Федерация — это объединение в одно государство субъектов, которые уже до того конституировались, как определенные государственные формы. Все известные в мире федерации обычно создавались объединением в одно сообщество нескольких более мелких государств, что добавляло им веса и силы. И они создавали именно федерацию, а не унитарное государство, потому что не хотели терять регионального разнообразия. В истории нынешней Украины именно так и было: Крым конституировался как автономия, имея определенные отличия. Украина в то время состояла из областей. Т.е. уже тогда, в 1991-м, она прошла естественный путь образования федерации: от отдельных автономных образований — Крыма и областей, объединенных в УССР, — к целостному государству. И нигде в мире федерации не создавались противоположным путем — распада уже целого организма на ограниченное сообщество.

Можно ли говорить, что наши области представляют собой автономные государства? Нельзя. Потому что и в России области — не автономии, а для образования автономий существовал определенный фактор, преимущественно национальный. Автономии в России образовывали отдельные национальные сообщества — адыгейцы, башкиры, буряты, народы Дагестана, ингуши, кабардинцы и балкарцы, калмыки, карачаевцы и черкесы, коми, мордва, якуты, осетины, казанские татары, чуваши, евреи. Остальные территории не могли стать автономиями и образовали просто обычные области. А есть ли у нас, как в России, национальные (т.е. — этнические) сообщества, которые выделились бы в запорожскую (херсонскую, киевскую, винницкую, черниговскую, николаевскую, львовскую и т. д.) автономию? Следовательно, наши области — это образования, не имеющие предпосылок для формирования автономий, а значит, они имеют достаточный для своего оптимального функционирования статус и именно в таком виде являются субъектами украинской де-факто уже федеративной государственности.

С ПОЗИЦИЙ УТИЛИТАРНОЙ ПРАКТИКИ

Во-первых, федеративное устройство не облегчает и не упрощает управление государством, а наоборот — усложняет его, потому что центр, даже по чисто математическим оценкам, при управлении федеративными образованиями должен считаться с вдесятеро большим количеством факторов, в значительной степени субъективных. А это не только усложнит управление, но и может сделать его невозможным. Во-вторых, если подойти к делу практически, то станет понятно, что федерализация Украины на практике НЕВОЗМОЖНА. Хорошо было в Крыму, потому что на базе одной области образовывалась одна автономия. Но дальше идти этим путем Украина не может. И действительно, не будем же мы создавать 25 автономий? Потому что это бы означало образование еще 25 верховных рад, 25 советов министров, сотен министерств. Инициаторы федерализации говорят о создании определенных территориальных автономий — скажем, галицкой, юго-восточной, юго-таврической, центральной (здесь можно экспериментировать сколько угодно!), — которые «федерализовались» бы в Украину. Но при этом возникает практический вопрос: а что делать в автономиях с областями? Первый вариант — сохранить. Тогда опять возникает 5 или 6 лишних верховных рад, правительств и опять сотни министерств. Если уже сейчас на государственное управление идет гигантская сумма в 10 процентов бюджета, то тогда пойдут все 25! Это неслыханная роскошь даже для такой богатой страны, как Украина. Второй вариант более дешевый — области ликвидировать. Однако согласятся ли на это нынешние областные элиты? Скажем, столицей юго- восточной автономии станет Донецк. Но тогда людям из Харькова, Днепропетровска, Луганска и т. п. придется за каждой справкой ездить в Донецк? Очевидно, что тогда все харьковчане быстро расскажут Евгению Кушнареву, нужна ли им такая федерализация.

В-третьих, что же у нас получилось? А получились те же российские федеральные округа, только меньшие, которые в федеративной России не являются ни автономными образованиями, ни — что главное! — даже субъектами федерации. Следовательно, разделив так Украину, мы тем самым не сделали бы ее более федеративной, чем она является сегодня. Парадокс! Тем более, что это не даст никакого эффекта на практике, потому что при этом не возникают факторы, которые бы улучшали экономическое состояние и управление. Наоборот, прогрессу помешало бы увеличение в несколько раз численности административного аппарата и бюрократических структур, возникновение вместо единого законодательства — множества несогласованных собственных законов и нормативных актов на местах, возникновение десятка региональных эгоизмов...

Этот вывод ярко подтверждают реалии. Заявление об идее создания в свое время юго-восточной автономной республики базировалось не на органической потребности какого-то национального или даже территориального социума, а на политических разногласиях элиты данного региона с элитой центра. Это, конечно, довольно острая ситуация, однако, она недостаточна для создания автономий, что подтверждает уже существование в том же регионе известной донецко-криворожской республики, которая просуществовала короткое время и была ликвидирована, потому что еще тогда исчерпала свои ресурсы и необходимость. Сегодня Украина стоит на более высокой ступени развития, чем тогда, способы государственного управления за последнее время значительно усовершенствованы, межгосударственные отношения значительно изменились, а поэтому лучше бы идти путем уменьшения звеньев управления и развития самого содержания демократии, а не ее бюрократической машины.

Еще один красноречивый пример — создание Галицкой Ассамблеи. Так получилось, что Крым, который тогда только конституировался в автономию, придирчиво присматривался к опыту галичан во главе с Чорновилом, и мне по журналистским делам пришлось тогда побывать в Львове и Ивано- Франковске, говорить с Чорновилом и на месте увидеть это явление. А уже значительно позже удалось подробно поговорить с автором идеи в Крыму. Вячеслав Максимович тогда сказал, что собственно «земельное» (как он его называл по примеру Германии) устройство Украины не могло бы быть эффективным, потому что оно бы образовывалось искусственным путем сверху. Он сказал, что Галицкая Ассамблея не имела под собой государственно-созидательной основы, она была только совещательным, консультативным объединением управленческих структур, депутатов советов трех областей и не могла перерасти в автономию, как ее кое-кто пытался и тогда, да и сегодня, представить. Поэтому очень быстро она исчерпала свой потенциал и стала неэффективной. Вячеслав Чорновил был твердо убежден, что, прежде чем менять в Украине механизмы и структуру демократического управления, надо, чтобы государство полностью окрепло и утвердилось на международной арене именно в положении существующего статус-кво, он изменение государственного строя оценивал как риск распада, отделения органических частей от целого.

Следовательно, за идеей федерализации Украины стоит не оптимизация государственного управления, а наоборот, его осложнение, более того — риски разлада и дезинтеграции, которые ныне никто не может предвидеть, как в свое время в Крыму никто не мог предвидеть прихода малокомпетентного Мешкова. Так стоит ли эта идея еще более широкого воплощения при условии, что реально нужный уровень федерации уже существует? Украина как государство уже имеет реально выстроенную собственную форму федерализма, которая сочетает одну автономию и несколько областей, и эта структура образовалась в Украине естественным путем постепенного исторически-государственного развития. И если бы Украине по ее природе были нужны другие формы федеративного устройства, то они уже были бы выработаны, испытаны и внедрены самой жизнью. Следовательно, фактически существует и требует исследования феномен именно украинского реального федерализма. Понятно, что для успеха управления не важно, как именно называются «федеративные» части государства (автономии, области, районы, земли), нужно только, чтобы они в процессе децентрализации (в мировой науке это называют нонцентрализмом) повышали эффективность регионального управления. Аналитики подчеркивают, что здесь политики должны руководствоваться так называемым принципом субсидиарности, классическая формулировка которого, как принято считать, дана в энциклике Папы Пия ХI в 1931 году. Она звучит так: «То, что отдельный человек способен делать по собственной инициативе и собственными силами, не следует передавать в общественное ведение, и точно так же было бы несправедливым, если бы большие сообщества более высокого порядка брали на себя то, что могут делать и доводить до конца меньшие сообщества более низкого уровня, — это имело бы негативные последствия и было бы неприемлемым для общественного порядка. Любая общественная деятельность по сути своей и значению является субсидиарной; ей следует поддерживать части общественного тела, но не стоит ни разрушать их, ни поглощать их». Следовательно, Украина за свою историю выработала собственное оптимальное — субсидиарное — строение, и теперь стоит «поддерживать части общественного тела, но не стоит ни разрушать, ни поглощать их».