Суміш відповідальності і представництва

Однією з базових складових цієї моделі є виборча система. Досі реформа виборчого законодавства мала більше політичне і електоральне значення, за яким стояли різні політичні сили зі своїми політичними інтересами. Сьогодні виборча система повинна розглядатися як із погляду наявного політичного досвіду, так і нової формули політичного правління, що пропонує якісно іншу роль парламенту.

Якщо звернутися до історії введення змішаних виборчих систем у пострадянських країнах, то за класичний зразок бралася виборча система Німеччини. Однак треба враховувати, що сама по собі формула змішаності є складовою частиною складної системи представництва, функціонування якої залежить від багатьох чинників. Щоб відповісти на запитання, як можлива ефективність і життєздатність виборчої системи, у чому секрет виборчих механізмів, що можуть бути дієздатними протягом довгого часу, зробимо більш докладний екскурс у виборчу систему Німеччини.

ЩО МОЖУТЬ НІМЦІ…

Виборча система Німеччини є чіткою системою реалізації посталих перед нею завдань на кожному етапі виборів — від висунення кандидатів до остаточного підрахунку і спростування результатів виборів. (Використано Федеральний закон про вибори від 7 травня 1956 р. (з останніми змінами і доповненнями, внесеними законом від 15 листопада 1996 р.)).

Згідно із законом про вибори, прийнятим 7 травня 1956 року, бундестаг формують за змішаною виборчою системою. Половину депутатів обирають в одномандатних округах прямим голосуванням за правилами відносних мажоритарних виборів, що передбачають голосування за конкретного кандидата. Іншу половину обирають за земельними списками партій за правилами пропорційних виборів.

Цікаво, що існує так звана система первинних і вторинних виборів. Вибори у виборчих округах вважаються первинними, а голосування за земельний список —вторинними виборами. Голос за кандидата називається «першим», а за партію — «другим». Такий поділ голосу виборця є корисним під час визначення результатів виборів, які обчислюються за досить складним методом. Можна побачити за цією системою і політичний підтекст: пропорційність певним чином постійно зважується з мажоритарністю, перевіряється нібито рівновага на терезах, відхилення від якої вкрай не бажане.

Виборець має два голоси, якими може розпорядитися цілком автономно: «перший» голос він віддає за кандидата від виборчого округу, а «другий» — за земельний партійний список. У виборчому округу кандидат вважається обраним, якщо він одержав найбільшу кількість «перших» голосів. «Другим» голосом виборець голосує за земельний список однієї з партій, який складається всередині відповідної партії в кожній із 16 федеральних земель. Таким чином, у кожній землі від кожної партії виносять на суд виборця список кандидатів. Зрозуміло, що кандидатами є представники від даних земель, що сприяє більшій прив’язці депутата в цьому випадку до «своєї» землі. Партії в цій ситуації зацікавлені в роботі на місцях, у вихованні лідерів «від земель», що жодним чином не підриває пропорційне представництво, а навпаки його зміцнює. Порядок кандидатів у партійних списках є обов’язковим, що певним чином стимулює внутрішньопартійну роботу з виявлення рейтингових фігур. Можна сказати, що виборчу систему побудовано так, щоб зменшити навантаження на виборця і стимулювати роботу партій і незалежних кандидатів. Це одне із завдань, над яким слабо замислюються наші законодавці.

Голосування в землях за списки партій є нібито продовженням німецького федералізму, а федеративне представництво — це ще одна опора справедливого пропорційного представництва. Є цікавим той факт, що виборчі округи приблизно однакові за розміром, тобто чисельність виборців повинна бути на рівні 222 тис. чол. У Федеральному законі визначено, що відхилення числа виборців у даному виборчому окрузi від середнього значення не повинне перевищувати 33,33%. І якщо відхилення більше, то кордони округів час від часу переглядають.

І ще про деякі обмеження. Відомо, що виборчий бар’єр у Німеччині становить 5%. Проте це не зовсім так. У розподілі мандатів беруть участь партії, які на всій території отримали не менше 5% «других» голосів і не менше 3 місць у бундестагу за «першими» голосами чи персональними виборами. Мета цього обмеження — не допустити до участі в розподілі місць роздроблені і невпливові партії та забезпечити тим самим формування діючого парламенту і стабільних умов для управління.

Як формулу розподілу місць німці використовують ексклюзивну формулу Німайєра, яка полягає ось у чому. Наприклад, необхідно розподілити 31 місце в парламенті. Щоб визначити кількість місць, які отримує одна партія, 31 множиться на число «других» голосів, які отримала певна партія, і ділиться на число «других» голосів, отриманих усіма партіями. Підсумовуються результати тих партій, які за результатами голосування мають понад 5% «других» голосів. Результат у вигляді десяткового дробу, округляється до цілого числа (таблиця 1).

На другому етапі за методом Німайєра відбувається перерозподіл мандатів з метою урівноваження результатів голосування за земельними списками і в мажоритарних округах. Наприклад, якщо партія отримала за «другими» голосами 16 мандатів, а за «першими» голосами 5 мандатів в округах, то партії залишають мандати з урахуванням останніх 5, тобто 11 (таблиця 2). У результаті загальний результат партії після остаточного розподілу місць виглядає так: 5 мандатів у кандидатів від округів та 11 мандатів у кандидатів із партійного списку по мірі черговості. У партії можуть бути зайві мандати, якщо вона набирає мажоритарних мандатів більше, ніж за результатами голосування за партійні списки в землях. (Ексклюзивність формули більше стосується другого етапу розподілу місць. Перший етап розподілу несе те ж математичне значення, що й загальноприйнята формула вирахування виборчої квоти, що використовується в тому числі і в Україні).

Приклад розподілу місць (див. табл.1 та табл.2).

Кандидатури в округах можуть рекомендуватися як політичними партіями, так і громадянами. У разі висунення кандидатур громадянами і у разі, коли політична партія не має п’яти мандатів у бундестагу чи ландтагу якої-небудь землі, кандидатуру повинні підтримати щонайменше 200 виборців відповідного округу. Що стосується висунення на рівні земель, то якщо партія не має 5 мандатів у бундестагу або ландтагу якої- небудь землі, то її список повинен бути представлений щонайменше 1 тис., але не більше 2 тис., виборців цієї землі. Кожна партія може представити тільки один список кандидатів у кожній землі.

Продовжує і доповнює пропорційність виборів процедура формування фракцій у парламенті. Регламент бундестагу дозволяє створювати фракції тільки за певних умов. Однією із цих умов є обмеження: фракції повинні бути об’єднаннями, що становлять не менше п’яти відсотків членів бундестагу, належать до однієї й тієї ж партії чи до таких партій, які внаслідок своїх подібних політичних цілей не конкурують одна з одною в жодній із федеральних земель. Як видно, мінімальний чисельний склад фракції відповідає тому виборчому бар’єру, який передбачений для партій як умова участі в розподілі мандатів.

Таким чином, незважаючи на змішаний характер виборчої системи Німеччини, систему представництва можна вважати більше пропорційною. Побудована система несе в собі складну формулу відповідальності депутата — перед виборцями, землею і партією. При цьому чітко контролюється математично і політично баланс між персональними і партійними виборами, чому насамперед сприяє партійна система і федеративний пристрій.

…ТЕ НЕ МОЖЕМО МИ?

У чому полягає основна проблема вітчизняного виборчого законодавства, неефективність якого продемонстрував досвід двох парламентських виборів? Одна з проблем в тому, що погляд на вибори у нас із самого початку був більш обмежений і зводився до переходу на нову, більш демократичну виборчу систему з супутним коректуванням суміжних законів (закону про політичні партії, про Кабінет Міністрів тощо.). Останні пропозиції депутатів (законопроекти Й. Вінського, С. Гавриша) складаються переважно з корекцій виборчого законодавства в частині виборчої формули у бік чистої пропорційності чи в поєднанні з мажоритарністю. Депутати досі не знайшли відповіді на класичну дилему демократії: що краще для України — сильна законодавча чи сильна виконавча влада? Якщо результати мажоритарного і пропорційного представництва принципово різні, то який результат є оптимальним для України?

Знайти відпо в ідь на цю дилему справді нелегко, але шукати треба. Необхідно враховувати як сучасну політико-партійну кон’юнктуру (передусім постійні коаліційні торги, передвиборні і парламентські, на фоні багатопартійності), інституційну нестабільність у трикутнику Парламент—Кабмін—Президент, так і закладену ще у радянські часи систему представництва (адміністративно-територіальний розподіл, нарізка округів, адміністративний контроль за виборчим процесом на місцях). Зарубіжний досвід показує, що великі європейські країни — Франція, Велика Британія, Італія, Угорщина — віддають перевагу мажоритарній системі або різним варіантам змішаності з мажоритарною складовою, вирішуючи цим важливу для великих країн проблему зв’язання територіального, адміністративного і партійного чинників. Цей досвід репрезентативний і для України з погляду побудови консолідованої і стабільної моделі управління.

З погляду інституційного вибору парламентсько-президентської моделі перевагу потрібно віддати пропорційній системі. Проте потрібно враховувати, що в цьому випадку залишаються невирішеними проблеми регіонально-територіального представництва, слабкої партійної системи, домінуючою рисою якої є наявність лідерських і відсутність масових партій. Крім цього необхідно враховувати модель поведінки нашого виборця, який довіряє депутатам, а не партіям.

Тому найбільш оптимальною виборчою формулою на сьогодні було б збереження мажоритарності в змішаному варіанті 50/50. Але ось істотних модифікацій вимагають питання участі партій у виборах, складання списків, скріплення і вирівнювання результатів голосування за мажоритарною і пропорційною підсистемами, щоб результати виборів були справедливим підсумком голосування і запорукою політичного структурування парламенту.

Наріжним каменем результатів виборів є формування парламентської більшості. Проте значення більшості за політичною риторикою часто втрачає свою суть. Справді, більшість — це не тільки створення парламентської коаліції з чисельною перевагою, а політична сила, яка готова сформувати ефективний кабінет і взяти на себе відповідальність за політичний курс у державі. З погляду на це, більшістю не можна вважати коаліції, які сформовано для лобіювання певних питань. Якщо подивитися на парламент минулого і нинішнього скликань, то відсутність більшості пов’язана з тим, що «верхи» не хочуть нести відповідальність, а «низи», у цьому випадку йдеться про опозицію, не можуть відповідати через власну роз’єднаність і мозаїчність. За результатами виборів 2002 року, «опозиція» В. Ющенка, отримавши чисельну перевагу, по суті, відмовилася від політичної відповідальності, пішовши на «портфельну угоду» з владою. А центристські сили в свою чергу виявилися готові тільки до обмеженої відповідальності — взяти на себе певний контроль за роботою парламенту. Якщо пригадати результати останніх парламентських виборів у Франції, то отримавши чисельну перевагу, праві сили сформували в Національних зборах Союз президентської більшості, що виявилося чітким сигналом, яка політична сила взяла на себе відповідальність.

Не буде відкриттям той факт, що шлях до відповідальної політичної сили можливий тільки з допомогою політичних партій. І виборча система може дати ті необхідні стимули, які активізують політичні партії. Важливим моментом у формуванні фундаменту партійної системи є зміцнення та стимулювання до розвитку вже існуючих партій. Для цього доцільне зменшення навантаження на такі партії під час їхньої реєстрації як суб’єкта виборчої кампанії. Якщо, наприклад, партія не має від 3 до 5 місць у парламенті даного скликання, то для її реєстрації необхідний збір підписів виборців. Висунення кандидатур в одномандатних округах може бути як від партій, так і самовисуненням, та самовисуванці повинні заручитися підписами виборців. При цьому, як у першому, так і у другому випадку доцільне збереження грошової застави.

Найбільш дискусійним питанням є процес складання і подання на суд виборців партійних списків. Проблема запозичення гучних імен зі світу спорту і шоу- бізнесу з метою забезпечити привабливість списку (але аж ніяк не партії) давно вимагає свого рішення. Справді, можливість уже напередодні виборчої кампанії просто «купити» «зіркові» прізвища багато в чому нівелює роботу з виховання та змужніння власних партійних рейтингових фігур. Навряд чи така ситуація може взагалі стимулювати внутрішньопартійну роботу. Можливий варіант формування виборчого списку може полягати в закріпленні за публічною п’ятіркою обов’язкового статусу партійного членства, при чому за певний період (від 6 до 12 місяців). (Як показав досвід виборів, привертає увагу партійність списку СДПУ(О) — на виборах 2002 року з 225 осіб у списку тільки 11 були безпартійними, що становить 4,8%). (Проблема партійних списків і варіанти її вирішення розглядалися авторами у статті «Два парламенти«//День, №98, 4 червня 2002).

Залишається поки без уваги зв’язка «вибори-фракції». Важливим чинником ефективної діяльності фракцій у парламенті повинне стати чітке розуміння того (і це демонструє досвід Німеччини), що фракції є частиною парламентського конституційного органу, а не органом тієї чи іншої партії в парламенті. І це вимагає свого урегулювання в регламенті Верховної Ради.

Таким чином, сучасний стан виборчої реформи насамперед вимагає чіткої узгодженості з моделлю управління політичною системою. При цьому важливо враховувати як європейський, так і особливості українського досвіду. З урахуванням цих чинників, формування системи представництва повинно йти за ланцюжком: партії — політичне структурування парламенту — визначення відповідальної політичної сили.