Смесь отвественности и представительства

Одной из базовых составляющих этой модели является избирательная система. До сих пор реформа избирательного законодательства носила больше политический и электоральный смысл, за которым стояли разные политические силы со своими политическими интересами. В настоящее время избирательная система должна рассматриваться как с точки зрения уже имеющегося политического опыта, так и новой формулы политического правления, которая вводит качественно иную роль парламента.

Если обратиться к истории введения смешаных избирательных систем в постсоветских странах, то в качестве классического образца бралась избирательная система Германии. Однако нужно учитывать, что сама по себе формула смешаности является составной частью сложной системы представительства, функционирование которой зависит от многих факторов. Чтобы ответить на вопрос, как возможна эффективность и жизнеспособность избирательной системы, в чем секрет избирательных механизмов, которые могут быть дееспособными в течение долгого времени, сделаем более пристальный экскурс в избирательную систему Германии. ЧТО МОГУТ НЕМЦЫ…

Избирательная система Германии представляет собой четкую систему реализации стоящих перед ней задач на каждом этапе выборов — от выдвижения кандидатов до окончательного подсчета и оспаривания результатов выборов. (Использован Федеральный закон о выборах от 7 мая 1956 г. (с последними изменениями и дополнениями, внесенными законом от 15 ноября 1996 г.)).

В соответствии с законом о выборах, принятом 7 мая 1956 года, бундестаг формируется по смешаной избирательной системе. Половина депутатов избирается в одномандатных округах прямым голосованием по правилам относительных мажоритарных выборов, предусматривающих голосование за конкретного кандидата. Другая половина избирается по земельным спискам партий по правилам пропорциональных выборов.

Интересно, что существует так называемая система первичных и вторичных выборов. Выборы в избирательных округах считаются первичными, а голосование за земельный список — вторичными выборами. Голос за кандидата называется «первым», а за партию — «вторым». Такое разделение голоса избирателя является полезным при определении результатов выборов, которые вычисляются по довольно сложному методу. Можно увидеть за этой системой и политический подтекст: пропорциональность определенным образом постоянно взвешивается с мажоритарностью, проверяется как бы равновесие на весах, отклонение от которого крайне нежелательно.

Избиратель имеет два голоса, которыми может распорядиться абсолютно автономно: «первый» голос он отдает за кандидата от избирательного округа, а «второй» за земельный партийный список. В избирательном округе считается избранным кандидат, получивший наибольшее количество «первых» голосов. «Вторым» голосом избиратель голосует за земельный список одной из партий, который составляется внутри соответствующей партии в каждой из 16 федеральных земель. Таким образом, в каждой земле от каждой партии выносится на суд избирателя список кандидатов. Понятно, что кандидатами являются представители от данных земель, что способствует большей привязке депутата в данном случае к «своей» земле. Партии в этой ситуации заинтересованы в работе на местах, в воспитании лидеров «от земель», что никоим образом не подрывает пропорциональную представительность, а наоборот ее укрепляет. Порядок кандидатов в партийных списках является обязательным, что в определенной мере стимулирует внутрипартийную работу по выявлению рейтинговых фигур. Можно сказать, что избирательная система построена так, чтобы уменьшить нагрузку на избирателя и стимулировать работу партий и независимых кандидатов. Это одна из задач, о которой слабо задумываются наши законодатели.

Голосование в землях за списки партий является как бы продолжением немецкого федерализма, а федеративное представительство — это еще одна опора справедливого пропорционального представительства. Вызывает интерес тот факт, что избирательные округа примерно одинаковые по размеру, то есть численность избирателей должна быть на уровне 222 тыс. чел. В Федеральном законе определено, что отклонение числа избирателей в данном избирательном округе от среднего значения не должно превышать 33,33%. И если отклонение больше, то границы округов время от времени пересматриваются.

И еще о некоторых ограничениях. Известно, что избирательный барьер в Германии составляет 5%. Однако это не совсем точно. В распределении мандатов участвуют партии, которые по всей территории получили не менее 5% «вторых» голосов и не менее 3 мест в бундестаге по «первым» голосам или персональным выборам. Цель этого ограничения — не допустить к участию в распределении мест раздробленные и невлиятельные партии и обеспечить тем самым формирование действующего парламента и стабильных условий для управления.

В качестве формулы распределения мест немцы используют эксклюзивную формулу Нимайера, которая состоит в следующем. Например, необходимо распределить 31 место в парламенте. Чтобы определить количество мест, получаемых одной партией, 31 умножается на число «вторых» голосов, которые получила определенная партия, и делится на число «вторых» голосов, полученных всеми партиями. Суммируются результаты тех партий, которые по результатам голосования имеют более 5% «вторых» голосов. Результат, выраженный в виде десятичной дроби, округляется до целого числа (таблица 1).

На втором этапе по методу Нимайера происходит перераспределение мандатов с целью уравновешивания результатов голосования по земельным спискам и в мажоритарных округах. К примеру, если партия получила по «вторым» голосам 16 мандатов, а по «первым» голосам 5 мандатов в округах, то партии остаются мандаты с учетом последних 5, то есть 11 (таблица 2). В итоге, общий результат партии после окончательного распределения мест выглядит так: 5 мандатов у кандидатов от округов и 11 мандатов у кандидатов из партийного списка по мере очередности. У партии могут возникнуть лишние мандаты, если она набирает мажоритарных мандатов больше, чем по результатам голосования за партийные списки в землях. (Эксклюзивность формулы больше относится ко второму этапу распределения мест. Первый этап распределения несет тот же математический смысл, что и общепринятая формула вычисления избирательной квоты, используемая в том числе и в Украине).

Пример распределения мест:

Кандидатуры по округам могут представляться как политическими партиями, так и гражданами. В случае выдвижения кандидатур гражданами и в случае, когда политическая партия не обладает пятью мандатами в бундестаге или в ландтаге какой-либо земли, кандидатура должна быть поддержана по меньшей мере 200-ми избирателями соответствующего округа. Что касается выдвижения на уровне земель, то если партия не обладает 5 мандатами в бундестаге или ландтаге какой- либо земли, то ее список должен быть представлен по меньшей мере 1 тыс., но не более 2 тыс., избирателей этой земли. Каждая партия может представить только один список кандидатов в каждой земле.

Продолжает и дополняет пропорциональность выборов процедура формирования фракций в парламенте. Регламент бундестага позволяет создавать фракции только при определенных условиях. Одним из этих условий является ограничение: фракции должны быть объединениями не менее пяти процентов членов бундестага, принадлежащим к одной и той же партии или к таким партиям, которые в силу своих подобных политических целей не конкурируют друг с другом ни в одной из федеральных земель. Как видно, минимальный численный состав фракции соответствует тому избирательному барьеру, который предусмотрен для партий как условие участия в распределении мандатов.

Таким образом, несмотря на смешаный характер избирательной системы Германии, систему представительства можно считать в большей степени пропорциональной. Построенная система несет в себе сложную формулу ответственности депутата — перед избирателями, землей и партией. При этом четко контролируется, математически и политически, баланс между персональными и партийными выборами, чему, в первую очередь, способствует партийная система и федеративное устройство. … ТО НЕ МОЖЕМ МЫ?

В чем основная проблема отечественного избирательного законодательства, неэффективность которого продемонстрировал опыт двух парламентских выборов? Одна из проблем в том, что взгляд на выборы у нас с самого начала был несколько ограничен и сводился к переходу на новую, более демократическую избирательную систему с сопутствующей корректировкой смежных законов (закона о политических партиях, о Кабинете Министров и т.п.). Последние предложения депутатов (законопроекты И. Винского, С. Гавриша) содержат в основном коррекции избирательного законодательства в части избирательной формулы в сторону чистой пропорциональности или в смеси с мажоритарностью. Депутаты до сих пор не нашли ответа на классическую дилемму демократии: что предпочтительнее для Украины — сильная законодательная или сильная исполнительная власть? Если результаты мажоритарного и пропорционального представительства принципиально различны, то какой результат является оптимальным для Украины?

Найти ответ на эту дилемму действительно нелегко, но искать надо. Необходимо учитывать как современную политико-партийную конъюнктуру (прежде всего постоянные коалиционные торги, предвыборные и парламентские, на фоне многопартийности), институциональную неустойчивость в треугольнике Парламент—Кабмин— Президент, так и заложенную еще в советские времена систему представительства (административно- территориальное деление, нарезка округов, административный контроль за избирательным процессом на местах). Зарубежный опыт показывает, что крупные европейские страны — Франция, Великобритания, Италия, Венгрия — отдают предпочтение мажоритарной системе или различным вариантам смешаности с мажоритарной составляющей, тем самым решая важную для больших стран проблему увязывания территориального, административного и партийного факторов. Этот опыт репрезентативен и для Украины в плане построения консолидированной и стабильной модели управления.

С точки зрения институционального выбора парламентско- президентской модели предпочтение должно быть отдано пропорциональной системе. Однако следует учитывать, что в этом случае остаются нерешенными проблемы регионально-территориального представительства, слабой партийной системы, преобладающей чертой которой является наличие лидерских и отсутствие массовых партий. Кроме этого, необходимо учитывать модель поведения нашего избирателя, который доверяет депутатам, а не партиям.

Потому наиболее оптимальной избирательной формулой на сегодня было бы сохранение мажоритарности в смешанном варианте 50/50. Но вот существенных модификаций требуют вопросы участия партий в выборах, составления списков, связывание и выравнивание результатов голосования по мажоритарной и пропорциональной подсистемам с тем, чтобы результаты выборов были справедливым итогом голосования и залогом политического структурирования парламента.

Краеугольным камнем результатов выборов является формирование парламентского большинства. Однако смысл большинства за политической риторикой часто теряет свою суть. Действительно, большинство — это не только создание парламентской коалиции с численным перевесом, а политическая сила, готовая сформировать эффективный кабинет и взять на себя ответственность за политический курс в государстве. В связи с этим большинством нельзя считать коалиции, которые формируются для лоббирования определенных вопросов. Если посмотреть на парламент прошлого и нынешнего созывов, то отсутствие большинства связано с тем, что «верхи» не хотят нести ответственности, а «низы», в данном случае речь идет об оппозиции, не могу нести ответственность из-за собственной разобщенности и мозаичности. По результатам выборов 2002 года «оппозиция» В. Ющенко, получив численное превосходство, по сути, отказалась от политической ответственности, пойдя на «портфельную сделку» с властью. А центристские силы, в свою очередь, оказались готовы лишь к ограниченной ответственности — взять на себя определенный контроль за работой парламента. Если вспомнить результаты последних парламентских выборов во Франции, то получив численное превосходство, правые силы сформировали в Национальном собрании Союз президентского большинства, что явилось четким сигналом какая политическая сила взяла на себя ответственность.

Не будет открытием тот факт, что путь к ответственной политической силе возможен только с помощью политических партий. И избирательная система может дать те необходимые стимулы, которые активизируют политические партии. Важным моментом в формировании фундамента партийной системы является укрепление и стимулирование к развитию уже существующих партий. Для этого целесообразно уменьшение нагрузки на такие партии при регистрации их в качестве субъекта избирательной кампании. Если, например, партия не имеет от 3 до 5 мест в парламенте настоящего созыва, то для ее регистрации необходим сбор подписей избирателей. Выдвижение кандидатур в одномандатных округах может быть как от партий, так и самовыдвижением, однако самовыдвиженцы должны заручиться подписями избирателей. При этом, как в первом, так и во втором случае целесообразно сохранение денежного залога.

Наиболее дискуссионным вопросом является процесс составления и представления на суд избирателей партийных списков. Проблема заимствования громких имен из мира спорта и шоу-бизнесса с целью обеспечить привлекательность списка (но отнюдь не партии) давно требует своего решения. Действительно, возможность уже накануне избирательной кампании просто «купить» звездные фамилии во многом нивелирует работу по воспитанию и возмужанию собственных партийных рейтинговых фигур. Вряд ли такая ситуация может вообще стимулировать внутрипартийную работу. Возможный вариант формирования избирательного списка может заключаться в закреплении за публичной пятеркой обязательного статуса партийного членства, при чем за определенный период (от 6 до 12 месяцев). (Как показал опыт выборов, обращает на себя внимание партийность списка СДПУ(О) — на выборах 2002 года из 225 человек в списке лишь 11 были беспартийные, что составляет 4,8%). (Проблема партийных списков и варианты ее решения рассматривалась авторами в статье «Два парламента»//День, №98, 4 июня 2002).

Остается пока без внимания связка «выборы-фракции». Важным фактором эффективной деятельности фракций в парламенте должно стать четкое понимание того (и это демонстрирует опыт Германии), что фракции есть частью парламентского конституционного органа, а не органом той или иной партии в парламенте. И это требует своего урегулирования в регламенте Верховной Рады.

Таким образом, современное состояние избирательной реформы, в первую очередь, требует четкой согласованности с моделью управления политической системой. При этом важно учитывать как европейский, так и особенности украинского опыта. С учетом этих факторов, формирование системы представительства должно идти по цепочке: партии — политическое структурирование парламента — определение ответственной политической силы.