Як посилити українську державність?

Цього тижня у Верховній Раді можливий розгляд консолідованого законопрооекту щодо відновлення норм е-декларування. «Перш за все — це і законопроекти, якими займається і ВР (робоча група. — Ред.), і Офіс Президента — питання, пов’язані з виходом із конституційної кризи, з поверненням норм е-декларування до нормального стану, відповідальності за недекларування або недостовірне декларування», — заявив голова Верховної Ради Дмитро Разумков.

Звичайно, проблема є набагато ширшою ніж просто повернення електронного декларування, що, власне, і показало політико-правове протистояння різних гілок влади під час останнього місяця. Для вирішення цієї кризи, яка була закладена ще за попереднього президента під час прийняття антикорупційного законодавства, не була виправлена в наступні роки і вибухнула 27 жовтня у вигляді рішення КСУ, потрібен комплексний грамотний підхід.

Саме цього і очікують від робочої групи і народних депутатів, адже перші поспішні пропозиції, як від Офісу Президента, так і від голови парламенту, лише консервували і загострювали проблему. Крім цього, 11 грудня очікується висновок Венеціанської комісії, до якої за оцінкою стану українського антикорупційного законодавства після рішення Конституційного суду звернувся президент Володимир Зеленський. Також за прискореною процедурою Венеціанською комісією розглядатиметься висновок щодо реформування КСУ.

Але і це не все. Під час нинішньої кризи знову заговорили (експерти, самі народні депутати) про необхідність внесення ширших змін до чинної Конституції, зокрема в частині визначення оптимальної форми правління для України, або взагалі прийняття нової Конституції. Ці дискусії не є чимось новими для нашої країни: на фоні перманентних криз, які пов’язані з політичним протистоянням, або неефективною роботою державних інститутів, вони час від часу актуалізуються.

Яким шляхом слід рухатися Україні, щоб нарешті поставити крапку в цих дискусіях, а головне — зробити політичну систему більш ефективною? І хіба проблема тільки в Конституції? Говоримо з народною депутаткою від фракції «Слуга народу» Вікторією ПОДГОРНОЮ, яка до депутатства займалася питаннями конституційного дизайну і нового суспільного договору.

«КОНСТИТУЦІЯ ТАК І НЕ ЗАБЕЗПЕЧИЛА ДЕМОКРАТИЧНИЙ РОЗПОДІЛ ВЛАДИ І ЗБАЛАНСОВАНУ ПОЛІТИЧНУ СИСТЕМУ»

— Вікторія, яке ваше бачення в цій дискусії?

— Було декілька етапів створення Конституції (ухвалена в 1996 році і оновлена в 2004-му), коли Україна рухалася від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки. Проте ми так і не досягли бажаного, щоб Конституція забезпечила демократичний розподіл влади і збалансовану політичну систему, яка б забезпечувала стійкий розвиток демократії та захист національних інтересів. На жаль, ми досі залишаємося вкрай розбалансованими: починаючи з 1996-го майже щороку виникають спроби притягнути на себе конституційні повноваження з боку президента, парламенту чи прем’єра. Тобто існує перманентний конфлікт між різними гілками влади. І з цим потрібно щось робити.

Як показала практика, політичні еліти демонструють неспроможність домовитися про роль і функції в політичній системі — президента, парламенту, уряду. Особливо це стосується посади президента. Завжди є партії, які виступають за посилення ролі глави держави і повернення до Конституції 1996 року. В 2010-му це вдалося зробити тодішній Партії регіонів на чолі з президентом Януковичем, але така система проіснувала фактично три роки. Адже їй сказали «ні» ще за часів помаранчевих подій: повноваженнями, якими користувався Кучма, не влаштовувала більшість громадян України. Відповідно повернення в 2014-му до Конституції 2004 року було більш прийнятним для суспільства.

Всі ці конфлікти і протиріччя призводять до того, що Конституція не виконує своє базові функції — конституційний лад є нестійким, а тому призводить до гальмування розвитку України. Я, як і багато колег з громадського сектору, вважаємо, що причиною цієї проблеми є те, що суспільство ніколи не приймало участь в реальному створенні конституційного документу. Для України, яка століттями не мала своєї державності, дуже важливо реалізувати установчу роль народу на створення власної Конституції. Свого часу ця воля не була реалізована в повному обсязі, відповідно участь громадян у створенні Конституції є обов’язковою. Для цього і потрібна суспільна угода, яка, по-перше, дозволить громадянам примати участь у створенні такої угоди, а, по-друге, це буде широкий консенсус, який охопить не тільки політичні еліти, партії, а, насамперед, суспільство. Ми, знаємо, що у нас фрагментована і поляризована партійна система, що відображається на конфліктній політичній системі і на суспільстві. Тому завдання суспільної угоди — подолати цю поляризованість.       

Консенсус щодо розподілу повноважень між президентом, парламентом і урядом, розподіл повноважень між центральними і регіональними рівнями влади вимагає обговорення в суспільстві. Думка про те, що суспільство нездатне чи неспроможне писати Конституцію, є неправильною. Насправді, є статистика, яка свідчить, що за 25 останніх років 23 держави пройшли шлях через залучення широкої кількості громадян, які давали запити конституціоналістам, юристам, а ті далі безпосередньо писали документ. У людей завжди є своя точка зору, кого вони хотіли б бачити — президента, парламент чи прем’єра — відповідальним за ключові напрямки реалізації політики держави.   

«НЕ ПОТРІБНО КОНЦЕНТРУВАТИ ПОВНОВАЖЕННЯ У ПРЕЗИДЕНТА. НЕ МЕНШЕ ЗАГРОЗ І У ЧИСТОЇ ФОРМИ ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ РЕСПУБЛІКИ»

— Народний депутат, представник Президента в Конституційному Суді Федір Веніславський вважає, що в Україні має бути чисто президентська форма правління. На його думку, ментально та історично українці потребують лідера, а отже, має бути сильна влада, сильний президент. Натомість народний депутат Ігор Палиця вважає, що успішний демократичний розвиток України можливий лише у формі парламентської республіки з двопалатним парламентом, одна з палат якого представлятиме регіони. На його думку, це буде логічним завершенням процесу децентралізації та водночас дозволить знайти шляхи до єднання країни.

— Аналітика, яка була підготовлена в 2018 році представниками фонду International IDEA Ukraine спільно з Центром політико-правових реформ, стосовно конституційного процесу в Україні якраз показала непростий шлях, зокрема полярні точки зору, які транслюють Веніславський і Палиця. Але хочу нагадати пану Веніславському, що ефективна президентська форма правління існує фактично тільки у США, де її вигадали. В інших країнах вона неефективна. Навряд чи Україні підходить в чистому вигляді президентська форма, хоча потрібно ще уточнити, що конкретно мав на увазі пан Веніславський. Можливо, він мав на увазі напівпрезидентську форму, яка розповсюджена не тільки в країнах СНД, а й в Європі — Польща, Сербія, Хорватія, Македонія... У нас така система існувала за часів Кучми і Януковича. В науковому середовищі вона не визначається як ефективна, зокрема про це свідчить згадана доповідь. Тому що завжди існували загрози, коли той же президент Кучма мав авторитарні схильності і дії, коли існували постійні коливання між демократичними і автократичними методами керування країною. Загроза авторитаризму характерна не тільки для України, а й для всіх колишніх соціалістичних країн. Ці небезпеки потрібно враховувати при розгляді тих чи інших форм правління.

Якщо говорити про президентську політичну систему в США, або напівпрезидентську у Франції, то вони націлені на те, щоб надати президенту функцію арбітражу над політичними інститутами і консолідувати націю, особливо в складних умовах. Якщо не буде такого інституту як президент, зокрема для консолідації нації, то країна може фрагментуватися. І в наших умовах, подібний сценарій точно влаштує частину політичної еліти, яка не здатна домовитися. Я вважаю, що не потрібно йти шляхом концентрації повноважень у президента. Адже для цього потрібно мати високій рівень компетенції і політичного досвіду. При всій повазі, ні у нашої політичної сили, ні у президента, немає такого політичного досвіду. Відповідно, якщо невдовзі надати великі повноваження президенту, то це буде небезпека для країни.

Пропозиція пана Палиці і партії «За майбутнє», наскільки я розумію, також стосується полярної форми парламентської республіки з домінування прем’єра. Однак в цій системі існує не менше загроз ніж в напівпрезидентській формі. Але, якщо буде консенсус старих політичних еліт (зокрема прихильником такої концепції з специфічними повноваженнями конституційного дизайну є пані Тимошенко, прибічником такої концепції також виступає пан Медведчук, який був куратором створення Конституції 2004 р., не знаю, якої концепції дотримується «Європейська солідарність», не виключаю, що їх це також може влаштувати), тоді ми можемо отримати небезпечний сценарій, що загрожує реальною фрагментацією країни. Звичайно, є парламентські моделі, які нормально функціонують в світі, проте чисті парламентські форми, наприклад Італія чи Ізраїль, мають постійні кризи. Для України це може мати катастрофічні наслідки, тому що у нас суспільство розколоте, і цей розкол підтримує поляризована партійна система. До того ж, з такою партійною системою, як у нас, ніяка парламентська система ефективно функціонувати не буде, тому що ці партії не представляють інтереси суспільства, вони не здатні формувати якісні політики і не є інститутами по формуванню якісних політичних еліт.

«ПОТРІБНО ЗБАЛАНСУВАТИ ПАРЛАМЕНТСЬКО-ПРЕЗИДЕНТСЬКУ МОДЕЛЬ. ІНІЦІАТОРОМ ЗМІН МАЄ ВИСТУПИТИ ВЕРХОВНА РАДА»

— Тоді яким є ваше бачення?

— Моя особиста точка зору — найкращий шлях, який може обрати Україна, це написання нової редакції Конституції. Можна було доповнити і чинну Конституції, але потрібно занадто багато змін, зокрема визначення дизайну політичних інститутів, стримування і противаг, чіткий розподіл повноважень і функцій того ж президента і т.д., що не може здійснюватися через правки в Конституцію. Тому потрібно започатковувати конституційний процес і писати нову редакцію через національний консенсус. Тобто не просто консенсус політичних еліт, як це у нас досі відбувалося, а саме за участю суспільства, щоб збалансувати парламентсько-президентську модель, перш за все в трикутнику влади (президент, парламент, уряд), а також в рамках розподілу повноважень між національною та місцевої владою. Чому сьогодні провисає реформа децентралізації? Не тому, що слабкий президента, як кричать деякі аналітики, а тому, що існує проблема з дизайном реформи децентралізації, яка стала фактично підкопом під політичну систему, бо регіональні інститути, на відміну від місцевих, фактично зависли.

Згідно з рекомендаціями згаданою мною доповіді, краще коли процес конституційних змін відбувається не лише з боку президентського центру, як це завжди було у нас за всіх попередніх президентів (я проти створення комісії при президентові). Ініціатором змін має виступити парламент, прийнявши законопроєкт, який ми запропонували (тоді я ще не була народним депутатом), про особливі процедури прийняття Конституції, про конституційні збори. Цей законопроєкт дає можливість написати текст Конституції і зробити сам процес більш легітимним, залучивши громадян і відібравши цю ініціативу від різних партій чи груп впливу. Потрібен спеціальний орган (конституційні збори), який спиратиметься на суспільство, куди будуть обрані кваліфіковані люди (про це також сказано в проєкті закону), які писатимуть документ незалежно і професійно. Зокрема йдеться про те, що ці люди не можуть приймати участь в політиці мінімум 10 років, тобто вони будуть писати Конституцію не для себе, а для країни. І тоді не треба буде притягувати «за вуха» ті чи інші концепції, які можуть виявитися руйнівними для України, а буде створений дійсно збалансований документ. 

— Чи потрібно буде затверджувати його на всенародному референдумі?

— Обов’язково. Це засаднича, установча функція народу, яка відбувається через референдум. Конституційні збори — це механізм консенсусу, а за допомогою референдуму вже кожна людина матиме можливість реалізувати свою волю. Фактично це посилить українську державність, яка перестане бути слабкою і незбалансованою. Тому що є речі, які не можна було ігнорувати, але ми їх ігноруємо вже 30 років. Я вважаю, що якби була політична воля у парламенту і президента підтримати такий алгоритм створення нової редакції Конституції, це б стало великою історичною місією.

«БУДУТЬ РИЗИКИ, БО ВИКОНАННЯ КОНСТИТУЦІЇ ЩЕ ЗАЛЕЖИТЬ ВІД РІВНЯ ПОЛІТИЧНОЇ КУЛЬТУРИ»

— Так, але одна справа написати оптимальну Конституцію за допомогою правильного механізму, а інша — навчитися її виконувати. З цим, як показує практика минулих 30 років, великі проблеми — порушують Конституцію і закони України, насамперед, самі політики.     

— Тут важливо нагадати яким чином і в яких умовах приймалася Конституція — спочатку в 1996 році, а потім і зміни 2004 року. Кожного разу це відбувалося в умовах великого політичного протистояння і напруги в суспільстві. Тобто спочатку це був конфлікт між президентом Кучмою і парламентом на чолі з Морозом, а потім конфлікт між Кучмою-Януковичем і помаранчевими на чолі з Ющенком. Конфлікти, які зрештою закінчувалися компромісом між двома інституціями чи таборами, а не національним компромісом. Той же Ющенко не хотів змін до Конституції в 2004-му, але йому їх нав’язали, щоб в майбутньому послабити владу президента. І де там було суспільство? В обох випадках це фактично були пакти еліт. Це означає, що весь цей час конфлікт нікуди не зникав, хоч і змінювалися персоналії у владі. Тому, щоб припинити цю конфліктність, потрібно змінити алгоритм створення Конституції — за участі суспільства через Конституційні збори і референдум. І коли політичні еліти справді зрозуміють, що Конституція готувалася напряму за участю громадян, а не «під себе» і для піару, тоді вони будуть інакше ставитися до Конституції. Тоді це вже не буде пактом еліт, і я вірю, що такий документ буде працювати.

Звичайно, будуть ризики, бо виконання Конституції ще залежить від рівня політичної культури, яка в Україні не є консенсусною — на рівні суспільства ми також не вміємо домовлятися... Але написання нової редакції Конституції за участю громадян — це все одно крок вперед, адже це процес поступового становлення нації. Потрібно пройти всі шляхи. Тоді покращиться і якість політичної системи, і якість політичних еліт. 

Ще один важливий момент — це законопроєкт про політичні партії, який ми наразі готуємо. Це фундаментальний закон, який по значенню можна назвати органічним конституційним законом. Він лежить в основі політичної системи: нам потрібно зробити все, щоб партії стали партіями, щоб вони виконували свої базові функції. Якщо нам вдасться зберегти напрацювання, які ми підготували з експертним середовище, і прийняти закон, тоді це буде крок вперед.

«МИ ЗДАТНІ НАПИСАТИ НОВУ РЕДАКЦІЮ КОНСТИТУЦІЇ ЯК НОВИЙ СУСПІЛЬНИЙ ДОГОВІР. Є ПРИКЛАДИ ІНШИХ КРАЇН»

— Можете назвати кілька успішних прикладів тих країн, в яких Конституцію готували за допомогою суспільства?

— Є приклад Тунісу. Нагадаю, що лауреатами Нобелівської премії миру за 2015 рік стали лідери туніського Національного квартету посередників за їхній внесок у перехід країни до демократії. Премію вони отримали за «значний внесок у будівництво плюралістичної демократії» після революції 2011 року, зокрема за написання нової Конституції. Процес там тривав два роки і був досить конфліктний, але завдяки тому, що коаліція складалася з досить потужних громадських організацій, профспілок, його вдалося завершити. Громадські організації фактично нав’язали конституційний процес парламенту, об’їздивши всю країну під час підготовки Конституції. Я про це знаю, бо в 2016-му зустрічалася з однією з учасниць організації, яка брала участь в конституційному процесі (вони приїжджали в Київ). Це був прекрасний досвід написання Конституції із залученням суспільства. На сьогодні вона одна з найбільш просунутих в арабському світі, де зокрема закріплена дуже ліберальна концепція прав людини, враховуючи що це мусульманська країна. Звичайно, не все ідеально, бо політичну культуру швидко відкинути не можна.

Є приклад Кенії. Я також зустрічалася з людиною, яка розповідала наскільки важко рухався конституційний процес в цій країні, бо існував конфлікт між двома частинами Кенії. У них розпочалася громадянська віна, після чого втрутилося ООН і вбивства, слава Богу, припинилися. Далі двом основним кланам запропонували знайти консенсус за допомогою написання спільної Конституції. І їм це вдалося. Вони написали два варіанти Конституції із залучення суспільства. І зрештою знайшли спільну мову — сьогодні Кенія країна, яка економічно швидко розвивається. Знову ж таки, не без проблем, бо один з президентів хотів перетягнути на себе додаткові повноваження, але нова Конституція зуміла захистити стабільність в країні, були проведені дострокові вибори і ситуацію врегулювали. 

Є приклад Ісландії. Взагалі унікальний досвід, тому що там над Конституційною асамблеєю була ще створена Національна асамблея, куди запрошували людей через жеребкування. Це робилося для того, щоб були сформовані вимоги до конституціоналістів, які вже в рамках Конституційної асамблеї готували сам документ Конституції. Це народовладдя в чистому вигляді. Навряд чи досвід Ісландії можливий в Україні, хоча б тому що там населення країни — 300 тис. Але ісландці розповіли нам, що Конституцію вони писали принципово без політиків, а тому парламент її досі не ратифікував. Відповідно рекомендували нам не готувати Конституцію без політичних інститутів. Найкращий шлях — поєднати волю політичних еліт і суспільства, те, що називається національний консенсус.   

Впевнена, українці точно не менш освічені ніж тунісці чи кенійці. Ми здатні написати нову редакцію Конституції як новий суспільний договір. А ще Конституція — це такий документ, який має супроводжуватися додатковими законами, як, наприклад, закон про Кабінет міністрів, закон про Президента України, закон про вибори, закон про політичні партії тощо, де будуть більш детально прописані функції і повноваження. Тому ці органічні закони мають писатися в пакеті з Конституцією.