Зміни до Конституції: в чому суть?

Минулого місяця Верховна Рада ухвалила рішення про включення проекту закону про внесення змін до Конституції України №4178а (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) до порядку денної сесії. Це означає, що конституційний потяг знову рушив. Куди? Які перепони можуть виникнути на його шляху? Про це розмовляємо з провідним фахівцем у сфері конституційного процесу, одним із авторів тексту Основного Закону (1996 року), професором Києво-Могилянської академії Віктором МУСІЯКОЮ.

«ДО КОНСТИТУЦІЇ ТРЕБА ВНЕСТИ ЗМІНИ. АЛЕ ЦЕ СЛІД РОБИТИ У СТАБІЛЬНІЙ СИТУАЦІЇ»

— Вікторе Лаврентійовичу, наскільки нагальною сьогодні є потреба внесення змін до Конституції? Може, ліпше було б почекати закінчення війни, щоб доопрацювати Основний Закон у спокійних умовах?

— Як ви знаєте, в одному з пунктів угоди опозиції з Януковичем від 21 лютого йшлося про відновлення дії Конституції 2004 року та внесення змін до неї. Щоправда, не вказувалося, яких саме, але зазначалося, що вибори президента мають відбутися одразу ж після цього в кінці року. Але Янукович утік. Верховна Рада на початку березня створила спеціальну комісію, якій було доручено представити проект змін до 15 квітня в чітко окреслених рамках — президент, ВР, уряд, судова влада, Конституційний Суд і самоврядування. Зауважу, що створення комісії — крок безпрецедентний, бо виходить за усталені межі конституційного процесу. Комісія за півтора місяця так нічого й не зробила, тоді їй подовжили строк виконання завдання до 15 травня — і знову нічого. Зрештою, це можна пояснити тим, що країні зараз не до Конституції, — я теж вважаю, що сьогодні, коли йде війна, займатися внесенням змін до неї ненормально. Більше того, в мене склалося стійке переконання в сумнівній легітимності всього, що відбувалося і відбувається останні п’ять років навколо документа, який визначає засади нашої державності.

Звісно, всі розуміють, що до Конституції треба внести зміни, які на багато років гарантували б демократичний розвиток держави. Але це слід робити в стабільній ситуації, коли буде вирішено проблеми цілісності держави і спокою в суспільстві; коли ми зрозуміємо, в яких параметрах здатні функціонувати як суб’єкт міждержавних відносин. Майдан продемонстрував, що громадянське суспільство прокинулося, народ усвідомив себе як джерело влади, тому важливо вдосконалювати державний механізм чесно, відкрито, а не кулуарно. Гадаю, свого часу необхідно буде скликати Конституційні збори — орган, уповноважений розробити остаточний варіант змін до Основного Закону, та підготувати його до схвалення на всеукраїнському референдумі. Утім, проголосувати треба не лише зміни до Конституції, а й увесь її текст. Важливо освятити Основний Закон волею народу, щоб кожен новий президент не починав уносити до нього зміни, прагнучи розширити свої повноваження.

— Але ми бачимо, що конституційний процес буквально форсується, може, це пояснюється бажанням зміцнити державу та вибити грунт з-під ніг прихильників федералізації?

— Не думаю, що запропоновані норми щодо децентралізації можуть реально вплинути на хід подій у Донецькій та Луганській областях. Там це сьогодні нікого не цікавить, представники місцевої та обласної влади деморалізовані, люди нажахані. Більше того, переконаний, що зміни до Конституції самі по собі не здатні автоматично розширити права регіонів. Реальна децентралізація потребує змін десятків конкретних законодавчих актів, зокрема Бюджетного та Податкового кодексів, закону про місцеве самоврядування та інших. Зверніть увагу: за проектом пропонованих змін до Конституції, норми, які стосуються децентралізації, стануть чинними після чергових місцевих виборів у жовтні 2015 року, коли набудуть повноважень органи самоврядування. Скажіть, будь ласка, як це вирішує проблеми на сході України зараз? Я впевнений, що навіть на базі чинної Конституції можна було б успішно проводити децентралізацію, наповнивши її змістом через зміни до відповідних законів.

— То все ж запропоновані зміни на шкоду чи на користь децентралізації та унітарності нашої держави?

— Прихильники розширення прав регіонів сьогодні поводять себе так, ніби досі слово «децентралізація» ніхто не проголошував. Нібито Америку відкривають. І це погано, бо якщо не враховуватимуть багаті напрацювання фахівців у цій сфері та думки представників органів місцевого самоврядування, то можуть нарубати багато дров. Ось читаємо 132-у статтю чинної Конституції: «Територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації...» А що пишуть у законопроекті? «Адміністративно-територіальний устрій грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації...» Слово «централізація» вилучено! Тобто викинули оту цементуючу ланку, яка робить Україну унітарною державою, це фактично рух у бік федералізації. Поки що такий, а згодом почнуть додавати різні повноваження районним і обласним радам — через закони, і від унітарної держави не залишиться й сліду. А чому назвали «регіонами» області — такі, як АР Крим, Севастополь і Київ? Треба було б дати визначення поняттю «регіони». Чим, наприклад, статус області як регіону відрізнятиметься од нинішнього?

«ЯКЩО НИНІ ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА — ЦЕ ЛЮДСЬКА САМОВРЯДНА СПІЛЬНОТА, ТО, ЗГІДНО З ПРОЕКТОМ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ, ВОНА ПЕРЕТВОРИТЬСЯ НА СУКУПНІСТЬ «ЖИТЕЛІВ»

— Чи дають змогу ці новації підвищити ефективність місцевої влади? Чи й справді обласні, районні, міські, селищні, сільські ради одержать більше прав?

— У областях і районах з’являється, а точніше, відновлюється інститут представників президента, які чомусь знову наділені повноваженнями виконавчої влади: окрім іншого, їм збираються доручити координацію взаємодії територіальних відділень центральних органів виконавчої влади. То це, виходить, так враховано гіркий досвід взаємин президента з прем’єром в 2005 — 2010 роках? Більше того, за поданням своїх представників президент може зупинити дію актів органів самоврядування, а шляхом звернення до Конституційного Суду щодо відповідності їх Основному Закону (якщо ця інституція зробить висновок про порушення його вимог) одержати підстави для дострокового припинення функціонування органу місцевого самоврядування. Ясна річ, не всі працівники виконкомів і депутати досконало знають закони, тож можуть і помилятися. Чому б у проекті не передбачити таку санкцію, як попередження органу самоврядування про необхідність приведення у відповідність із Конституцією ухваленого ним рішення? Мова про порушення принципу визначеності. Не зрозуміло: встановлення невідповідності рішення органу самоврядування Конституції тягне безальтернативне припинення його існування, чи президент може «помилувати» порушника? У тексті ж лише зазначено: «є підставою». Зверніть, між іншим, увагу на те, як безапеляційно сформульовано доповнення до статті 151-ї Конституції, з якого випливає, що КС зобов’язаний «надати висновок про порушення», якщо президент звернувся до цього органу. Тобто Конституційний Суд позбавлено вибору. Якщо врахувати, що в нас понад 20 тисяч місцевих рад і їхніх голів, а ще стільки ж виконкомів, то президент без роботи явно не залишиться.

Ще одне. Якщо за нинішньою редакцією Конституції відносини місцевої влади і голів адміністрацій, відповідно, збалансовані, то в проекті змін механізм противаг вилучено. Наприклад, сьогодні районна чи обласна рада двома третинами голосів може висловити недовіру голові адміністрації, і президент вимушений це рішення підтримати. За логікою законопроекту, ради ніяк не зможуть впливати на представників президента в адміністративному порядку, навіть якщо дії останніх порушують права місцевого самоврядування. Автори знехтували також принципом розділення виконавчої та представницької влади на місцевому рівні. Згідно зі змінами до Конституції, депутати обирають голів обласної та районної рад, але ж ці особи очолюють і виконавчі комітети, а також пропонують їхній склад, який затверджується сесією. Тобто відновлюється принцип суміщення двох, по суті, потенційно конфліктних посад однією людиною. У нинішніх умовах — це небезпечний механізм породження нових чи збереження всевладних господарів областей і районів, що явно сприятиме розквіту корупції, пригнобленню самоврядування територіальних громад і підриватиме єдність держави.

— За часів Кучми та Януковича місцеве самоврядування було пригнічене. Чи дає новий варіант Конституції йому шанс для повноцінного розвитку?

— Основа місцевого самоврядування — територіальні громади. За новим варіантом Основного Закону навіть цей термін зникає, їхня роль нівелюється поняттям «громада», синонімом якого вважатиметься «адміністративно-територіальна одиниця». Якщо нині територіальна громада — це людська самоврядна спільнота, яка проживає на відповідній території та вирішує питання організації життя громадян, то після внесення змін до Конституції вона перетвориться просто на сукупність «жителів». Самі ж громади вже в статусі адміністративно-територіальних одиниць чомусь разом із радами наділяються правом власності на матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування, тоді як воно має належати виключно територіальним громадам.

«ТРЕБА ЗМІНИТИ ЗАКОН ПРО РЕФЕРЕНДУМ, ЗАКЛАВШИ В НЬОГО МЕХАНІЗМ НАРОДНОГО ІМПІЧМЕНТУ І ЩОДО ПРЕЗИДЕНТА, Й ЩОДО ПАРЛАМЕНТУ»

— Більшість експертів відзначає, що позиції президента в новому варіанті Конституції значно посилюються. Можливо, в умовах війни таке й виправдано, а які наслідки це матиме для нашої демократичної перспективи? Чи не приносяться стратегічні цілі в жертву тактичним?

— Посилювати позиції президента немає потреби. Він сьогодні, за чинною Конституцією, має могутні повноваження, достатні, щоб виконувати функції найголовнішої дійової особи в державі, котра повинна забезпечувати оборону країни, має змогу запроваджувати будь-які стани, оголошувати мобілізації, тобто в руках — безліч важелів. Чинний Основний Закон наблизився до оптимального варіанта розподілу функцій президента, уряду, парламенту, але все одно в цьому трикутнику залишилося ще чимало суперечностей, які ослаблювали владу в цілому, призводили до періодичних політичних криз. Під час дискусій експертне середовище дійшло висновку, що в президента залишається немало повноважень виконавчої влади, а за новим варіантом змін до Конституції вони не тільки не вилучаються, ще й додаються нові. Він, приміром, за проектом, зможе призначати голів і членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій у сферах зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів та фінансових послуг. У переліку повноважень президента з’явилося право призначати голову Антимонопольного комітету. У нових положеннях щодо формування уряду та керівників силових відомств теж криється немало прихованих механізмів, які посилюють повноваження президента. Наприклад, за Конституцією 1996 року, Генеральний прокурор призначався за згодою Верховної Ради, 2004-го їй дозволили узгоджувати й звільнення цього посадовця. Тепер знову пропонується призначення за згодою ВР, а звільнення — без неї. За цих правил Генеральний прокурор, голова СБУ та інші особи, які призначатимуться за такою процедурою, завжди пам’ятатимуть, під чиєю рукою ходять. Але ми вже це проходили: згадайте 2006 — 2008 роки...

— Чи достатньо сильна противага владі президента, наприклад, чи чітко виписано процедуру імпічменту?

 — Нічого нового не з’явилося. Повернімося до подій лютого 2014 року. Втік президент, довелося приймати неординарні рішення, адже держава має функціонувати за будь-яких обставин. Тобто ми одержали новий прецедент, який має бути відображено в Конституції. Але про це в законопроекті — ані слова. На мою думку, треба змінити також закон про референдум (ухвалений свого часу задля того, щоб увічнити владу Януковича), заклавши в нього механізм народного імпічменту і щодо президента, й щодо парламенту.

— А як міг з’явитися документ, який фактично суперечить волі Майдану?

— Маємо розуміти, що на Президента намагаються справляти вплив різні політичні сили, які переслідують далекосяжні власні цілі, не враховуючи того, що можуть «підставити» його, змусити наступити на ті ж граблі, що і його попередники. Я не думаю, що сам Президент сидів вечорами і писав текст проекту змін до Конституції. Ми не знаємо ні імен фахівців, які трудилися над цим опусом, ні хто за ними стоїть, але очевидно, що вибудовується неприйнятна модель державного управління зі звичним авторитарним ухилом, яка вже призвела державу до глибокої кризи. Причому процедуру внесення змін до Конституції збираються здійснити в той час, коли увага громадянського суспільства прикована до подій на сході. Це — небезпечний сценарій. Якщо вже так хочеться негайно перекроїти Основний Закон, то ще є час для обговорення в суспільстві та експертному середовищі всіх ключових моментів законопроекту, особливо тих, що стосуються децентралізації та відносин у трикутнику: президент — парламент — уряд, щоб усунути всі суперечності. Необхідно буквально змоделювати на практиці дію кожної пропонованої норми. Не хотілося б знову опинитися в тій самій багнюці, тому дуже відповідальною нині є роль громадянського суспільства, яке через майдани і непоправні жертви самоусвідомило себе реальним сувереном і стало реально контролювати дії влади. За війною на сході ми не маємо права прогавити іншого недобитого живучого ворога — авторитаризм, замаскований під формальною личиною парламентсько-президентської республіки. Багато сьогодні залежатиме і від глави держави, який має бути зразком поваги до народу та Конституції.