Изменения в Конституцию: в чем суть?

В прошлом месяце Верховная Рада приняла решение о включении проекта закона о внесении изменений в Конституцию Украины №4178а (относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления) в повестку дня сессии. Это значит, что конституционный поезд опять тронулся. Куда? Какие преграды могут возникнуть на его пути? Об этом беседуем с ведущим специалистом в сфере конституционного процесса, одним из авторов текста Основного Закона (1996 года), профессором Киево-Могилянской академии Виктором МУСИЯКОЙ.

«В КОНСТИТУЦИЮ НУЖНО ВНЕСТИ ИЗМЕНЕНИЯ. НО ЭТО СЛЕДУЕТ ДЕЛАТЬ В СТАБИЛЬНОЙ СИТУАЦИИ»

— Виктор Лаврентьевич, насколько неотложной сегодня является потребность внесения изменений в Конституцию? Может, лучше было бы подождать окончания войны, чтобы доработать Основной Закон в спокойных условиях?

— Как вы знаете, в одном из пунктов соглашения оппозиции с Януковичем от 21 февраля шла речь о возобновлении действия Конституции 2004 года и внесении изменений в нее. Правда, не указывалось, каких именно, но отмечалось, что выборы президента должны состояться сразу же после этого в конце года. Но Янукович убежал. Верховная Рада в начале марта создала специальную комиссию, которой было поручено представить проект изменений до 15 апреля в четко очерченных в рамках, — президент, ВР, правительство, судебная власть, Конституционный Суд и самоуправление. Замечу, что создание комиссии — шаг беспрецедентный, потому что выходит за устоявшиеся пределы конституционного процесса. Комиссия за полтора месяца так ничего и не сделала, тогда ей продлили срок выполнения задачи до 15 мая — и опять ничего. В конечном итоге, это можно объяснить тем, что стране сейчас не до Конституции — я тоже считаю, что сегодня, когда идет война, заниматься внесением изменений в нее ненормально. Более того, у меня сложилось стойкое убеждение в сомнительной легитимности всего, что происходило и происходит последние пять лет вокруг документа, определяющего принципы нашей государственности.

Конечно, все понимают, что в Конституцию нужно внести изменения, которые на многие годы гарантировали бы демократическое развитие государства. Но это следует делать в стабильной ситуации, когда будут решены проблемы целостности государства и покоя в обществе, когда мы поймем, в каких параметрах способны функционировать как субъект межгосударственных отношений. Майдан продемонстрировал, что гражданское общество проснулось, народ осознал себя как источник власти, потому важно совершенствовать государственный механизм честно, открыто, а не кулуарно. Думаю, что в свое время необходимо будет созвать Конституционное собрание — орган, уполномоченный разработать окончательный вариант изменений к Основному Закону, и подготовить его к одобрению на всеукраинском референдуме. Впрочем, проголосовать нужно не только изменения в Конституцию, но и весь ее текст. Важно освятить Основной Закон волей народа, чтобы каждый новый президент не начинал вносить в него изменения, стремясь расширить свои полномочия.

— Но мы видим, что конституционный процесс буквально форсируется, может, это объясняется желанием укрепить государство и выбить почву из-под ног сторонников федерализации?

— Не думаю, что предложенные нормы относительно децентрализации могут реально повлиять на ход событий в Донецкой и Луганской областях. Там это сегодня никого не интересует, представители местной и областной власти деморализованы, люди напуганы. Более того, я убежден, что изменения в Конституцию сами по себе не способны автоматически расширить права регионов. Реальная децентрализация нуждается в изменениях десятков конкретных законодательных актов, в частности, Бюджетного и Налогового кодексов, закона о местном самоуправлении и других. Обратите внимание: по проекту предлагаемых изменений к Конституции, нормы, касающиеся децентрализации, станут действующими после очередных местных выборов в октябре 2015 года, когда приобретут полномочия органы самоуправления. Скажите, пожалуйста, как это разрешит проблемы на Востоке Украины в настоящий момент? Я уверен, что даже на базе действующей Конституции можно было бы успешно проводить децентрализацию, наполнив ее содержанием через изменения к соответствующим законам.

— Но все же предложенные изменения во вред или в интересах децентрализации и унитарности нашего государства?

— Сторонники расширения прав регионов сегодня ведут себя так, будто до сих пор слово «децентрализация» никто не провозглашал. Будто, Америку открывают. И это плохо, потому что если не будут учитывать богатые наработки специалистов в этой сфере и мнения представителей органов местного самоуправления, то могут нарубить много дров. Вот читаем 132-ю статью действующей Конституции: «Территориальный уклад Украины основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации...». А что пишут в законопроекте? «Административно-территориальное устройство основывается на принципах единства и целостности государственной территории, децентрализации...». Слово «централизация» изъято! То есть выбросили то цементирующее звено, которое делает Украину унитарным государством, это фактически движение в сторону федерализации. Пока что такой, а впоследствии начнут добавлять разные полномочия районным и областным советам — через законы и от унитарного государства не останется и следа. А почему назвали «регионами» области, АР Крым, Севастополь и Киев? Нужно было бы дать определение понятию «регионы». Чем, например, статус области как региона будет отличаться от нынешнего?

«ЕСЛИ СЕЙЧАС ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОБЩИНА — ЭТО ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ САМОУПРАВЛЯЮЩЕЕСЯ СООБЩЕСТВО, ТО, СОГЛАСНО С ПРОЕКТОМ ИЗМЕНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ, ОНА ПРЕВРАТИТСЯ В СОВОКУПНОСТЬ «ЖИТЕЛЕЙ»

— Дают ли возможность эти новации повысить эффективность местной власти? И в самом ли деле областные, районные, городские, поселковые, сельские советы получат больше прав?

— В областях и районах появляется, а точнее, восстанавливается институт представителей президента, которые почему-то опять наделены полномочиями исполнительной власти: помимо остального, им собираются поручить координацию взаимодействия территориальных отделений центральных органов исполнительной власти. Так это, выходит, так учтен горький опыт взаимоотношений президента с премьером в 2005 — 2010 годах? Более того, по представлению своих представителей президент может остановить действие актов органов самоуправления, а путем обращения в Конституционный Суд относительно соответствия их Основному Закону (если эта институция сделает вывод о нарушении его требований) получить основания для досрочного прекращения функционирования органа местного самоуправления. Понятное дело, не все работники исполкомов и депутаты в совершенстве знают законы, поэтому могут и ошибаться. Почему бы в проекте не предусмотреть такую санкцию, как предупреждение органа самоуправления о необходимости приведения в соответствие с Конституцией принятого им решения? Речь о нарушении принципа определенности. Не понятно: установление несоответствия решения органа самоуправления Конституции влечет безальтернативное прекращение его существования или президент может «помиловать» нарушителя? В тексте же лишь отмечено: «является основанием». Обратите, между прочим, внимание на то, как безапелляционно сформулировано дополнение к статье 151-й Конституции, из которого следует, что КС обязан «предоставить вывод о нарушении», если президент обратился к этому органу. То есть Конституционный Суд лишен выбора. Если учесть, что у нас свыше 20 тысяч местных советов и их председателей, а еще столько же исполкомов, то президент без работы явно не останется.

Еще одно. Если по нынешней редакции Конституции отношения местной власти и глав администраций соответственно сбалансированы, то в проекте изменений механизм противовесов изъят. Например, сегодня районный или областной совет двумя третями голосов может выразить недоверие главе администрации, и президент вынужден это решение поддержать. По логике законопроекта, советы никак не смогут влиять на представителей президента в административном порядке, даже если действия последних нарушают права местного самоуправления. Авторы пренебрегли также принципом разделения исполнительной и представительской власти на местном уровне. Согласно изменениям к Конституции, депутаты избирают председателей областного и районного советов, но эти лица возглавляют и исполнительные комитеты, а также предлагают их состав, который утверждается сессией. То есть восстанавливается принцип совмещения двух, в сущности, потенциально конфликтных должностей одним человеком. В нынешних условиях — это опасный механизм порождения новых или сохранения всевластных хозяев областей и районов, что явно будет способствовать расцвету коррупции, угнетению самоуправления территориальных общин и подрывать единство государства.

— Во времена Кучмы и Януковича местное самоуправление было подавлено. Дает ли новый вариант Конституции ему шанс для полноценного развития?

— Основа местного самоуправления — территориальные общины. По новому варианту Основного Закона даже этот термин исчезает, их роль нивелируется понятием «община», синонимом которого будет считаться «административно-территориальная единица». Если сейчас территориальная община — это человеческое самоуправляющееся сообщество, которое проживает на соответствующей территории и решает вопрос организации жизни граждан, то после внесения изменений в Конституцию она превратится просто в совокупность «жителей». Сами же общины уже в статусе административно-территориальных единиц почему-то вместе с советами наделяются правом собственности на материально финансовую основу местного самоуправления, тогда как она должна принадлежать исключительно территориальным общинам.

«НУЖНО ИЗМЕНИТЬ ЗАКОН О РЕФЕРЕНДУМЕ, ЗАЛОЖИВ В НЕГО МЕХАНИЗМ НАРОДНОГО ИМПИЧМЕНТА И ОТНОСИТЕЛЬНО ПРЕЗИДЕНТА, И ОТНОСИТЕЛЬНО ПАРЛАМЕНТА»

— Большинство экспертов отмечают, что позиции президента в новом варианте Конституции значительно усиливаются. Возможно, в условиях войны такое и оправданно, а какие последствия это будет иметь для нашей демократической перспективы? Не приносятся ли стратегические цели в жертву тактическим?

— Усиливать позиции президента нет надобности. Он сегодня по действующей Конституции имеет мощные полномочия, достаточные, чтобы выполнять функции самого главного действующего лица в государстве, которое должно обеспечивать оборону страны, имеет возможность внедрять любые положения, объявлять мобилизацию, то есть в руках — множество рычагов. Действующий Основной Закон приблизился к оптимальному варианту распределения функций президента, правительства, парламента, но все равно в этом треугольнике осталось еще немало противоречий, которые ослабляли власть в целом, приводили к периодическим политическим кризисам. Во время дискуссий экспертная среда пришла к выводу, что у президента остается немало полномочий исполнительной власти, а по новому варианту изменений в Конституцию они не только не исключаются, еще и добавляются новые. Он, например, по проекту, сможет назначать председателей и членов национальных комиссий, которые осуществляют государственную регуляцию естественных монополий в сферах связи и информатизации, рынков ценных бумаг и финансовых услуг. В перечне полномочий президента появилось право назначать председателя Антимонопольного комитета. В новых положениях относительно формирования правительства и руководителей силовых ведомств тоже кроется немало скрытых механизмов, усиливающих полномочия президента. Например, по Конституции 1996 года генеральный прокурор назначался при согласии Верховной Рады, 2004-го ей позволили согласовывать и освобождение этого должностного лица. Теперь опять предлагается назначение при согласии ВР, а освобождение — без нее. При этих правилах генеральный прокурор, глава СБУ и другие лица, которые будут назначаться по такой процедуре, всегда будут помнить, под чьей рукой ходят. Но мы уже это проходили: вспомните 2006 — 2008 годы.

— Достаточно ли сильный противовес власти президента, например, четко ли выписана процедура импичмента?

— Ничего нового не появилось. Вернемся к событиям февраля 2014 года. Убежал президент, пришлось принимать неординарные решения, ведь государство должно функционировать при любых обстоятельствах. То есть мы получили новый прецедент, который должен быть отображен в Конституции. Но об этом в законопроекте — ни слова. По-моему, нужно изменить также закон о референдуме (принятый в свое время ради того, чтобы увековечить власть Януковича), заложив в него механизм народного импичмента и относительно президента, и относительно парламента.

— А как мог появиться документ, который фактически противоречит воле Майдана?

— Нужно понимать, что на президента пытаются оказывать влияние разные политические силы, которые преследуют далеко идущие собственные цели, не учитывая того, что могут «подставить» его, заставить наступить на те же грабли, что и его предшественники. Я не думаю, что сам президент сидел по вечерам и писал текст проекта изменений к Конституции. Мы не знаем ни имен специалистов, которые трудились над этим опусом, ни кто за ними стоит, но очевидно, что выстраивается неприемлемая модель государственного управления с привычным авторитарным уклоном, которая уже привела государство к глубокому кризису. Причем, процедуру внесения изменений в Конституцию собираются осуществить в то время, когда внимание гражданского общества приковано к событиям на востоке. Это опасный сценарий. Если уж так хочется немедленно перекроить Основной Закон, то еще есть время для обсуждения в обществе и экспертной среде всех ключевых моментов законопроекта, особенно тех, которые касаются децентрализации и отношений в треугольнике президент — парламент — правительство, чтобы устранить все противоречия. Необходимо буквально смоделировать на практике действия каждой предлагаемой нормы. Не хотелось бы опять оказаться в той же грязи, потому очень ответственной сейчас является роль гражданского общества, которое через майданы и неисправимые жертвы самоосознало себя реальным сувереном и стало реально контролировать действия власти. За войной на востоке мы не имеем права проворонить другого недобитого живучего врага — авторитаризм, замаскированный под формальной личиной парламентско-президентской республики. Много сегодня будет зависеть и от Главы государства, который должен быть образцом уважения к народу и Конституции.