Чи вдасться подолати бюрократичну машину?

Сьогоднішній український посадовець, вочевидь, не викликає великої симпатії населення, в уявленні якого він уособлює корупцію та неефективність. Впадає у вічі і надмірна роздутість чиновницького апарату – орієнтовно 300 тисяч держслужбовців та 100 тисяч посадовців органів місцевого самоврядування. І замість того, щоб задовольняти потреби громадян та забезпечувати ефективну діяльність державних та місцевих інституцій, ця армія службовців часто функціонує заради власного інтересу, висмоктує та «розпорошує» бюджетні ресурси, яких при нинішній економічній скруті і так замало. 

Проте, як повідомив ще минулого місяця голова Національного агентства з питань державної служби Костянтин Ващенко, до кінця року планується скорочення держслужбовців до 220 тис. чоловік, а також поступова зміна їх кількісного співвідношення зі співробітниками органів місцевого самоврядування. Законодавчо ж зміни у сфері публічної служби забезпечуватимуть закони «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування». 

Минулого тижня в першому читанні Верховна Рада ухвалила відповідні законопроекти. Цим самим вона зробила ще один важливий крок щодо виконання Угоди про асоціацію з Євросоюзом, Коаліційної угоди (хоча із великою затримкою), Програми діяльності Уряду та Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Законопроекти готувались із залученням Нацагенції з держслужби, Мінрегіонального розвитку, міжнародних експертів, в тому числі з програми SIGMA/ОЕСР, які визнали його таким, що відповідає європейським принципам державного управління.

Проте ані принциповість даних законопроектів, ані їх важливість для формування нових засад публічної служби не знайшли відгук у серцях народних депутатів, а голосування за них в чергове виявило певні проблеми в коаліції, які стають дедалі очевиднішими останнім часом. Через відсутність голосів ці документи мало не були провалені. Щоб отримати мінімальні 226 голосів за законопроект «Про державну службу», голові ВРУ Володимиру Гройсману довелося 19 разів проводити процедури: сигнальне голосування, повертати документ до розгляду та ставити його на повторне голосування. 

Пояснення подіям у парламенті дає «Дню» народний депутат від «Батьківщини» Альона ШКРУМ. «Ми мали провести цю реформу ще в 1-й місяць роботи нової Ради, адже законопроект був напрацьований вже у вересні, – каже депутат. - Він реформує держслужбу та уряд, який мав його подати у рамках Коаліційної угоди ще в грудні. Проте уряд відтягнув цей процес аж до сьогодні, а у кулуарах ходили чутки, що він взагалі не збирався подавати цей документ і реформа держслужби ніколи не мала бути проведена, бо вона змінює багато речей не на користь високопосадовців». За словами Шкрум, уряд наважився подати законопроекти лише після заяви групи депутатів про готовність зробити це самостійно, а також провести інформаційну кампанію щодо порушення Коаліційної угоди Кабміном. «На уряд також тиснули європейці та казали, що якщо законопроект не буде прийнятий до літа, то вони не нададуть нам кошти, вже виділені на реформу держслужби – більше €100 млн, - продовжує парламентар, - також була небезпека, що депутати провалять законопроект, адже урядова фракція не надавала потрібну кількість голосів – орієнтовно 40 депутатів з «Народного фронту» не голосували. І у нас не набралося б голосів, якби ми не переконали депутатів-свободівців підтримати нас. Даний законопроект не подобається багатьом високопосадовцям, тому проти нього може бути розпочата величезна антикампанія».

Альона Шкрум описує зміст перетворень, прописаних у законопроекті «Про державну службу»: «Він передбачає відкриті конкурси на всі державні посади, в тому числі на найбільш корупцієгенні, окрім політичних посад міністра та заступників міністра. Для цього створено вебсайт, на якому будуть представлені всі вакансії на державній службі, куди зможе подати документи будь-яка людина за відкритим конкурсом. Буде створена Комісія з держслужби з 12 людей, з яких 4 будуть представниками громадянського суспільства. Для найбільш важливих посад ми вимагатимемо онлайн-трансляцій конкурсного відбору». «По-друге, розмежовуватимуться політичні та адміністративні посади, вводиться позиція державного секретаря, як найвищої керівної посади в міністерстві, - розповідає парламентар. - Посадовці на адміністративних посадах не будуть залежними від міністрів та замів, адже вони призначатимуться за конкурсом і не будуть залежними від політиків». 

Останній принциповий момент, за словами депутатки від «Батьківщини», - запровадження кар’єрної державної служби. «За всю історію України було лише 2 випадки, коли люди прийшли на посаду молодшого спеціаліста і стали заступниками міністра, - наводить приклад Шкрум, - У нас немає кар’єрної служби, адже високопосадовці підвищують наближених до себе людей. За новим законопроектом, якщо ти добре працюєш, то тебе підвищуватимуть, якщо ні – виписуються догани. Це заохочуватиме людей працювати та збільшувати ефективність своєї роботи».

Важливість прийнятих законопроектів підкреслює і колега Альони Шкрум, заступник голови парламентської фракції «Блок Петра Порошенка» Анатолій МАТВІЄНКО: «Ці документи відповідають основним умовам та вимогам міжнародних структур і є важливими до прийняття, адже має бути інституційна пам'ять». «Стосовно місцевих органів влади, то там з боку держави дещо зарегульована служба, - продовжує коментувати «Дню» народний депутат. - В Європі функція регуляції відповідності, конкурсів, визначення кваліфікації, реакції на порушення віддається асоціаціям відповідних органів місцевого самоврядування. У нас же асоціації практично ніяких подібних функцій не мають, а всі адміністрування та регулятивні функції віддані органу державної служби. Тому справедлива критика, що ми порушуємо Хартію з місцевого самоврядування, адже воно не входить до системи органів держслужби, а повинно мати незалежні установи. Відповідно, потрібно перевірити, наскільки ми порушуємо цей принцип».

Про те, чи вдасться Україні провести реформу та закласти основи для ефективного державного управління, «День» запитав у голови правління Центру політико-правових реформ Ігоря КОЛІУШКА:

- Надзвичайно важливим є законопроект про держслужбу в новій редакції, адже він багато що змінює. Закон про службу в органах місцевого самоврядування є похідним від нього і менш революційним, щоб сильно змінити існуючий стан справ. 

Нині діючий закон про держслужбу був прийнятий в 1993 році і вже безнадійно застарів. До того ані в СРСР, ані в Україні не було законодавства про державну службу в європейському сенсі цього терміна. Тому в законі було зроблено багато помилок та компромісів, адже сама постановка питання була дуже новою. І вже щонайменше 10 років в Україні йде робота та дискусія щодо потреби цього закону в новій редакції. Навіть в 2011 році це вдалося зробити – під егідою тодішнього міністра юстиції Лавриновича був підготовлений в цілому непоганий законопроект, але до другого читання у Верховній Раді з нього зробили таке, що майже будь-який сенс в набранні ним чинності пропав. Тому всіх влаштовувало, що він так і не набув чинності – уряд не ввів його в дію через відсутність грошей в бюджеті, адже ним передбачалося підвищення зарплатні держслужбовцям, а всі інші сили та експерти не наполягали на ньому, бо він мав дуже багато концептуальних вад. Тому після перемоги Майдану навесні минулого року всі заговорили про необхідність нового закону про державну службу. Аж в липні була сформована робоча група на чолі з керівником НАДС Костянтином Ващенком, до її складу увійшло багато представників експертної спільноти з громадського сектору, науковців, і загалом вони дуже плідно попрацювали, до вересня підготувавши відповідний законопроект. Пізніше уряд його «доопрацьовував», дещо зіпсувавши, і нарешті документ потрапив до Верховної Ради. Тепер профільним комітетом сформована велика робоча група з 45 чоловік, яка готуватиме його до другого читання. Ризик того, що його буде знов зіпсовано, залишається, але сподіватимемося, що двічі на ті самі граблі ми не наступимо. Тим паче, в групі присутні люди, які намагатимуться цього не допустити.

Щодо основних завдань цього закону, то, в першу чергу, це чітке відмежування державної служби від політичної діяльності. Держслужбовці мають бути аполітичними – попередні декларативні норми закону не спрацьовували, тому в законопроекті чітко написано, що вони не мають права бути членами політичних партій. Вони мають право балотуватись на виборах, заздалегідь погодивши це зі своїм керівництвом, а у виборчу кампанію йдуть в обов’язкову відпустку за свій рахунок і т.д. Призначення на всі посади в держслужбі – від найнижчих до найвищих – має відбуватися на конкурсних засадах. Формується комісія вищого корпусу державної служби як колегіальний орган, в який входитимуть в тому числі представники громадськості, щоб контролювати призначення та звільнення з вищих посад у державній службі. Вводяться посади держсекретарів у міністерствах – це посадовці, які мають керувати апаратом міністерства та будуть захищені від політичних звільнень та призначень. Робиться боязлива спроба підвищити зарплатню держслужбовцям. У зв’язку з цим пропонується позбавити їх особливого пенсійного забезпечення – вони мають стати в рівних умовах з іншими категоріями працівників і т.д. 

Взагалі, державні службовці мають забезпечувати виконання законів та служіння громадянам. Державна служба не є кінцевою метою реформи, яка нині проводиться в країні, мета – створити ефективну систему державного управління щодо дотримання законів, надання адміністративних послуг, ефективного використання бюджету, ефективної розробки та впровадження реформ. Для цього потрібно змінити правила організації самої державної влади, для чого вже у вересні-жовтні минулого року підготували відповідні зміни до законів «Про Кабінет міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади». На жаль, ці зміни не рухаються, адже уряд відмовився їх вносити до парламенту, а депутати ніяк не вирішать між собою, хто це має зробити. Цей закон має змінити правила роботи. Другим кроком має бути зміна закону «Про державну службу», який змінює правила потрапляння у владу та статус тих, хто до неї потрапив. І вже третім кроком має бути люстрація, яка ставитиме бар’єр для тих, хто не повинен потрапити до влади. Але у нас все вийшло навпаки. В травні минулого року прийняли закон про люстрацію, який використовують, щоб звільняти багатьох людей, але прозорої процедури прийому на держслужбу немає. Тому весь рік у нас відбуваються процеси, аналогічні до тих, які були за попередніх часів, – тоді всіх звільняли, призначали «своїх» людей. І через відсутність закону про держслужбу у нас це досі триває – масово в міністерствах на посади директорів департаментів призначаються люди без конкурсів через патронатні служби міністрів, які роздуті по півсотні людей, що не сприяє оздоровленню нашої системи держуправління.