Безвізова дорога до відкритої Європи в обмін на реформи
Коли українці зможуть без віз їздити до Європейського Союзу? Це запитання, що не втрачає своєї ваги з 2008 року, коли Україна лише розпочала «візовий діалог», завершення якого передбачає перспективу скасування візового режиму у відносинах з ЄС. Свобода пересування, для переважної більшості українців, — одне з найбільш резонансних питань, коли йдеться про відносини Україна — ЄС, а будь — яка тенденція і будь-яке рішення, що стосується даної сфери, багато років поспіль перебуває у фокусі особливої громадської уваги.
Разом з цим, не применшуючи ваги та значення права на свободу пересування, громадяни України можуть отримати значно більше, оскільки в обмін на скасування віз у відносинах з ЄС, країна отримує шанс модернізувати найбільш важливі напрямки державної політики, що десятиліттями не зазнавали змін. Безпека документів, міграційна політика, управління кордонами, громадський порядок та фундаментальні права людини, — базовий перелік напрямків, де мають відбутись зміни у відповідності до стандартів ЄС. Втім, для ефективних дій бракувало політичної волі, тож лише безвізова перспектива, підтримувана широкою громадськістю, стала дієвим поштовхом для влади до початку змін. Водночас, саме від суспільної підтримки та контролю процесу реформування залежить не лише одержання права українців на безвізові поїздки в найближчій перспективі, але й шанс на модернізацію сфер, дотичних до юстиції та безпеки.
З 2010 року, коли Україна отримала від ЄС План дій з візової лібералізації (далі, — ПДВЛ), — розпочався період, коли перспектива скасування віз у відносинах з ЄС залежала більшою мірою від самої України. ПДВЛ став не лише новаторським документом у відносинах Євросоюзу із його східноєвропейськими сусідами, але й став суттєвим кроком в напрямку подальшої лібералізації між людських контактів.
Документ побудований переважно на знайомих Україні напрямах порядку денного Україна — ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки, а також на досвіді Дорожніх карт з візової лібералізації, наданих країнам Західних Балкан у 2008 році. Однак, на відміну від балканських Дорожніх карт, український План дій передбачає дві фази виконання: «законодавчо-планувальну», що потребувала ухвалення законів, а також концептуальних рамкових документів та «імплементаційну», що передбачає впровадження раніше ухвалених нормативно-правових актів та впровадження технічних критеріїв за визначеними напрямками.
Більше трьох років знадобилось українській владі для завершення першого етапу та одержання позитивного рішення від інституцій ЄС щодо права на перехід до 2-ї «імплементаційної» фази. Увесь період виконання «законодавчого» етапу супроводжувався гучними заявами високопосадовців про близьке завершення процесу, в той час як реформування просувалось складно, а необхідного прогресу бракувало по всіх сферах, охоплених ПДВЛ. Залишаючись, з одного боку, однією з найбільш коньюктурно привабливих тем для політиків, візова лібералізація, з іншої сторони, вимагала від влади прийняття непопулярних та сміливих рішень. Зокрема, очікувались позитивні зміни у сфері боротьби з корупцією та протидією дискримінації, де імітація змістовних змін з боку влади була найбільш відчутною.
Зміна влади у березні 2014 року та тиск Майдану активізував зусилля оновленої влади, відкривши таким чином, друге дихання візової лібералізації. Так, було скликано Координаційний центр з виконання завдань ПДВЛ, запрошено до участі незалежних експертів, що здійснювали громадський моніторинг виконання владою зобов’язань у даній сфері. В той же час, військова агресія Росії сформувала нові виклики, що похитнули, але не зсунули з порядку денного необхідність завершення процесу візової лібералізації. Нові випробування, — відсутність ефективного контролю на Східному кордоні, внутрішньо переміщені особи та біженці, постали не лише додатковим викликом для внутрішньої державної стабільності, але й можуть стати новим «каменем спотикання» в готовності країн-членів ЄС підтримати українські перспективи візової лібералізації.
В той же час, нові проблеми, з якими зіштовхнулись українці підтверджують необхідність проведення реформ у сфері безпеки, а План дій з візової лібералізації на поточний момент — один з найбільш ефективних інструментів для цього.
Всі ключові зміни у сфері безпеки отримали старт із завдань, охоплених візовою лібералізацією. Адже саме у блоці 2 ПДВЛ «Нелегальна міграція, включаючи реадмісію» передбачалось впровадження досягнення цілей з метою розвитку державного кордону, зокрема за рахунок впровадження стратегії Інтегрованого управління кордонами та відповідного плану заходів. За цим планом ми маємо отримати сучасне та ефективне правоохоронне співробітництво українських та європейських органів порядку та безпеки. Так, наприклад, запровадження «чотирирівневої системи управління ризиками» посилюватиме операційні можливості з охорони кордону та забезпечуватиме сталу співпрацю з уповноваженими правоохоронними органами сусідніх країн.
Візова лібералізація є ефективним засобом для відповіді на міграційні ризики, яких так бояться в ЄС, зокрема у зв’язку із зростанням кількості мігрантів та шукачів притулку. Не дивлячись на несуттєве зростання кількості шукачів притулку з України, що не зважаючи на військову агресію Росії не входить до десятки країн, громадяни яких шукають захисту в ЄС, все ж має на випередження демонструвати готовність до превентивних заходів в управлінні міграційними потоками.
В той же час, експерти з ЄС, що здійснюють оцінку готовності України за напрямками ПДВЛ, не готові назвати чіткі критерії за якими буде визначатись прогрес української влади у боротьбі з новими викликами.
Водночас, існують чітко визначені завдання, успішне виконання яких буде розглядатись ЄС як обов’язковий мінімум, що не дозволить, з одного боку, стороні ЄС проігнорувати рух України в напрямку візової лібералізації, а з іншого, — закладе фундамент законодавчих та інституційних змін в системі безпеки країни.
Так, наприклад, частина завдань ПДВЛ дозволяє запровадити нові механізми контролю міграційних ризиків. Ще минулого року, Державною міграційною службою було започатковано інструмент моніторингу міграційних потоків та регулярно оновлюваного міграційного профілю, що, використовуючи поточний фактологічний матеріал, дозволить надавати адекватну відповідь стереотипним уявленням про «міграційні потоки» та «реадмісійні загрози» як українському суспільству так і стороні ЄС.
Також українська влада має реалізувати План заходів щодо інтеграції іноземних мігрантів та реінтеграції українських мігрантів в Україні на 2011—2015 роки. Вказаний план декларує мету, — створити економічні і соціальні умови для повернення українських мігрантів, а також сприяння їх адаптації, запровадження комплексу заходів щодо їх соціального захисту, забезпечення роботою та соціальними послугами, вирішення питання економічної, культурної, політичної та соціальної інтеграції мігрантів в Україні та допомоги процесу реінтеграції українських мігрантів, які повернулися в Україну. Для підсилення готовності українських мігрантів повертатись додому також має запрацювати система «міграційної амністії», що дозволить українцям, що перевищили термін перебування в ЄС, повернутись додому із збереженням права на короткострокові поїздки до ЄС та легалізованих можливостей працевлаштування в майбутньому.
Розгортання збройного конфлікту на Сході України зумовило появу міграційного феномену, з яким Україна раніше не стикалась за роки незалежності. Йдеться про внутрішніх переселенців, — громадян, що змушені були шукати притулку в інших регіонах країни через загрозу здоров’ю та життю. Десятки тисяч осіб потребують соціальної опіки, а держава мусить доповнити міграційне законодавство ефективними механізмами захисту внутрішньо переміщених осіб.
Наведені приклади стосуються лише одного з чотирьох блоків реформ, передбачених візовою лібералізацією. Не дивлячись на те, що саме сфера «управління міграцією та кордонами», в 2011 році була визнана незалежними експертами як одна з найбільш успішно завершених, саме цей напрямок в контексті воєнних подій слугує сигналом необхідності перегляду виконаних критеріїв та відповідального завершення всіх розпочатих змін.
Поточні дискусії щодо запровадження проекту «Стіна», дискусія щодо необхідності введення візового режиму у відносинах з Росією, соціальний захист внутрішніх переселенців — сучасні виклики, що не стосуються безпосередньо Плану дій з візової лібералізації, в той же час вони слугують лакмусовим папером незавершеності процесу реформування у визначеній сфері.
Втім, варто пам’ятати, що сучасні безпекові виклики, які постали перед українським суспільством, можуть бути частково вирішені за рахунок завдань, передбачених візовою лібералізацією. А громадський контроль над сумлінним виконанням урядом взятих зобов’язань, забезпечить не лише одержання довгоочікуваного права на безвізові поїздки до ЄС, але й стане міцним фундаментом подальших змін у сфері громадського захисту і безпеки нашої держави.
Ірина СУШКО — керівник громадської організації «Європа без бар’єрів», фахівець із візових питань.
