Бездействие стоит слишком дорого

В предыдущей статье («День», №176) мы рассмотрели некоторые стратегические моменты улучшения бюджетного процесса. Настоящая статья посвящена более прикладным, если можно так выразиться, аспектам бюджетного процесса: проблемам роста доходной части бюджета, разумного сокращения его расходной части, уменьшения дефицита бюджета.

Первое, о чем бы хотелось упомянуть в связи с задачей улучшения бюджетной ситуации, касается отмены необоснованных льгот по уплате налогов. По данным Государственной налоговой администрации, из-за налоговых льгот субъектам хозяйствования по обязательным платежам госбюджет только за шесть месяцев текущего года недополучил более 6 млрд. гривен (!). Эта величина более чем в два раза превышает сумму фактических поступлений в бюджет от налогов, по которым давались льготы. Количество налоговых льгот за первое полугодие текущего года не уменьшилось, а увеличилось. Как говорится, приехали...

Нужна срочная и всеобъемлющая инвентаризация налоговых льгот и резкое сокращение их объемов, и в первую очередь, льгот по уплате налога на добавленную стоимость, акцизного сбора, таможенных платежей. Возьмем, к примеру, ситуацию, которая сложилась с налогом на добавленную стоимость. Реальная сумма налога на добавленную стоимость в этому году должна была быть в 2 раза больше той суммы, которая фактически поступила в бюджет в 1997 году (а это дополнительные миллиарды гривен). В текущем году ситуация с поступлением в бюджет этого налога только ухудшилась. Все это явилось результатом одновременного существования, с одной стороны, налоговых льгот на импорт, а с другой — премий экспортерам. Причем сделано это было вопреки здравому смыслу и мировому опыту. Ведь действующие в мире системы налогообложения предусматривают два возможных пути взимания НДС по экспорту и импорту: либо вводятся нулевые ставки и на экспорт и на импорт, либо вводятся одинаковые фиксированные ставки для всех без исключения импортеров и возврат уплаченных налогов экспортерам. Мы же имеем дело в данном вопросе с неким «мутантом», из-за которого потери доходной части бюджета составляют миллиарды гривен. Не слишком ли расточительно живем, учитывая реалии сегодняшнего дня и хроническую «пустоту» бюджета?

Не менее острая ситуация со своевременным и полным возвращением бюджетных ссуд. Это очень серьезный и реальный резерв бюджетных поступлений. Например, просроченная задолженность Госкомитета Украины по материальным резервам на 01.07.98 составила 3,6 млрд. грн. (!), увеличившись с начала года на 1,3 млрд. гривен. Причем в бюджете-98 предусматривалось возвращение 0,9 млрд. грн. из 2,3 млрд. грн. долга, сложившегося на начало текущего года. Однако, поступлений в бюджет за шесть месяцев текущего года практически не было. Заметьте, что и в данном случае речь идет о миллиардных суммах.

Вообще вызывает удивление вот какое обстоятельство: если сегодня, скажем прямо, отсутствуют надежные гарантии и механизмы возвращения позаимствованных государственных ценностей, то можно ли так легко обращаться с миллиардными суммами из скудных бюджетных средств? И до каких же пор тянуть с разработкой и внедрением механизма взимания реальной платы за пользование товарно-материальными ценностями, отпущенными в кредит? Нельзя же все, в конце концов, пускать на самотек. Или это кому-то надо? Ведь Госкомрезерв не одинок, в одном ряду с ним и ГАК «Хлеб Украины» и АО «Укрнафта», и многие другие.

Еще один характерный пример миллиардных сумм. Как известно, у нас существуют внебюджетные фонды и фонды специального назначения, которые не включаются в состав госбюджета. Однако функционирование этих фондов приводит к отвлечению огромных бюджетных ресурсов (около 1 млрд. грн. в год). Так, поступления во внебюджетные фонды в 1996-1997 гг. составили около 4,2 % фактических доходов госбюджета, а расходы — 3,4 % фактических расходов госбюджета.

У нас в стране действует более шестисот (!) внебюджетных и специальных фондов. Между тем, например, в Великобритании всего три внебюджетных фонда: сводный резервный, общегосударственного страхования и фонд страхования от несчастных случаев на производстве. Вообще в развитых странах целевой функцией такого рода фондов является, прежде всего, социальное страхование. И носят они наименование не внебюджетных, а специальных правительственных или муниципальных фондов. Это в высшей степени принципиальный момент, т.к. подобный статус требует их включения в сводный бюджет государства.

Я думаю, пришла пора провести инвентаризацию всех без исключения имеющихся фондов специального назначения и внебюджетных фондов. При этом очень важно изучить правовую основу их создания и деятельности, экономическую и социальную эффективность произведенных расходов. Безосновательно созданные фонды должны быть ликвидированы, а высвобожденные при этом средства — направлены в госбюджет. По самым скромным оценкам, подобные мероприятия привели бы к увеличению доходной части бюджета на сотни миллионов гривен.

Сегодня же эти крайне необходимые бюджету средства во многих случаях используются нерационально, если не сказать больше. Так, весьма характерным примером явно неэффективного использования средств фондов специального назначения является деятельность Государственного инновационного фонда. Средства этого Фонда в основном направляются на финансирование предприятий с очень малым удельным весом внедрения новейших технологий и научно-технических разработок. В 1997 году за счет средств Фонда профинансировано 238 проектов на 217,6 млн. грн., но почти 40 % приходится на финансирование предприятий, уставной фонд которых не превышает 1-2 тыс. гривен. Причем на протяжении всего 1997 года на счета Фонда возвращено средств на сумму всего лишь в 10,8 млн. грн.; остатки же общей задолженности по предоставленным кредитам составляют без малого 400 млн. гривен. Что можно еще добавить к сказанному? Думаю, и так все ясно.

Рассматривая бюджетный процесс и его проблемы, попросту невозможно не затронуть вопрос о взаимозачетах. Это воистину бич для нашей экономики и для бюджета в целом. Взаимозачеты — это официальный канал для уклонения от уплаты платежей в бюджет. Именно проведение взаимозачетов существенно искажает реальные показатели бюджета, делает невозможным установление действительной картины движения финансовых потоков, приводит к многочисленным нарушениям и злоупотреблениям. В 1997 году за счет взаимозачетов доходная часть госбюджета была, якобы, «выполнена» на 22,9 %, расходная — на 16,3 %, а вместе по доходам и расходам — на сумму 7,2 млрд. гривен. В целом было проведено 13,5 тыс. взаимозачетов.

В Указе Президента от 21 января 1998 года было поручено соответствующим ведомствам решить вопрос относительно запрещения с 1 февраля текущего года проведения взаимозачетов. И что же? А вот что: это требование Указа на практике было просто проигнорировано. В первом полугодии в счет выполнения госбюджета за текущий год уже было проведено взаимозачетов на сумму около 500 млн. гривен.

Мы до тех пор не выйдем из этого порочного круга (и соответственно потери бюджета будут огромны), пока реально не запретим проведение взаимозачетов до урегулирования указанного вопроса в законодательном порядке и разработки соответствующей нормативной базы. Причем, это будет вовсе не какая-то драконовская мера (как может кое-кому показаться), а попытка наведения элементарного порядка в вопросах поступления налогов и сборов в бюджет. Во всяком случае, уже сейчас в качестве неотложной меры следует хотя бы ограничить проведение взаимозачетов бюджетной задолженности на основе сокращения количества их участников и полного запрещения переуступки прав долга.

Значительные резервы для финансирования дефицита госбюджета, пополнения его доходной части связаны с решением проблемы так называемых остатков бюджетных средств, которые находятся на счетах главных распорядителей кредитов. Сколько уже говорено и писано по этому вопросу, а воз и ныне там...

О чем все-таки идет речь? Несмотря на внедрение казначейской системы исполнения бюджета, значительная часть бюджетных средств по-прежнему работает на банковские учреждения, по существу обогащая их. За 1997 год остатки бюджетных средств на счетах банков выросли на 134,6 млн. грн. и на 1 января 1998 года составили огромную сумму — более 1 млрд. гривен. Что делать в подобной ситуации? Только одно: нужны конкретные мероприятия по скорейшему внедрению единого казначейского счета. Расчеты показывают, что если в ближайшее время будут отработаны механизм и срок перехода к единому счету Государственного казначейства, то тем самым будут созданы условия по единоразовому привлечению остатка бюджетных средств для финансирования дефицита бюджета и сокращения сумм заимствования на 1,0—1,2 млрд. гривен. Огромные средства, что и говорить, крайне необходимые в нашем «отощавшем» бюджете. Но без политической воли привлечь эти средства для решения бюджетных проблем попросту не удастся — слишком велики амбиции многих заинтересованных в том, чтобы все оставалось по-прежнему, лиц.

Совершенно очевидно, что мы до сих пор так и не научились рационально управлять бюджетными средствами и их потоками. Говорим, обсуждаем, но так и не смогли отработать механизм зачисления доходов госбюджета непосредственно на счета бюджета, исключая их предварительную аккумуляцию на счетах самых различных министерств и ведомств, частных банков. Весьма типичный пример в этом отношении — действующий порядок поступлений принадлежащих бюджету средств от Государственной таможенной службы, который предусматривает как минимум три «перевалки» до их поступления в бюджет и значительное промежуточное накопление на счетах Гостаможни в коммерческих банках. Совершенно аналогичная ситуация с мобилизацией поступлений в бюджет средств от приватизации государственного имущества, по другим министерствам и ведомствам (МВД, МИД и т.д.). Причем в ряде случаев подобный механизм предусмотрен законодательными и нормативными актами, а также ведомственными решениями.

Чтобы избежать в дальнейшем весьма ощутимых потерь в бюджете, надо жестко установить, что все налоги и обязательные сборы, которые выплачивают налогоплательщики, включая платежи с фиксированными размерами (плата за лицензии, патенты и т. д.), должны непосредственно зачисляться в бюджет с последующим перечислением определенной части соответствующим органам на их развитие. Для этого необходимо в ближайшее время провести инвентаризацию нормативно-правовых актов, счетов министерств и ведомств и ввести в действие механизм непосредственного и своевременного зачисления в бюджет принадлежащих ему средств. Экономический эффект от внедрения этих механизмов даст возможность дополнительно привлечь в бюджет как минимум 300 млн. гривен.

Бесконтрольность и безответственность в использовании средств местных бюджетов, «жизнь не по средствам» стали, к сожалению, обычными явлениями в деятельности органов местного самоуправления в самых различных регионах страны. Как известно, доля местных бюджетов в сводном бюджете державы составляет ныне 40 %. Это огромные народные деньги. Но как не горько это признавать, сегодня фактически разрушена система контроля за исполнением местных бюджетов, что ложится тяжким грузом на сводный бюджет державы.

Пожалуй, в наиболее концентрированном виде эти недостатки проявились в деятельности органов местного самоуправления города Одессы на протяжении 1994—1998 годов. И как это не больно, но промолчать об этом попросту не могу — слишком вопиющими были нарушения при формировании, утверждении городского бюджета, реализации выпуска облигаций городского займа, в процессе приватизации объектов коммунальной собственности.

Налицо сознательное разрушение правового поля путем массового принятия незаконных нормативных актов. О чем вообще можно говорить, если при хронической бюджетной задолженности города, сам этот бюджет не утверждался городским советом в 1996 и 1998 годах. Делалось это, как вы понимаете, с целью создания резерва денежных средств для управления ими «в ручном режиме». Для этого же была разработана и внедрена противозаконная система взимания с субъектов предпринимательской деятельности города вообще не предусмотренных действующим законодательством платежей в различного рода внебюджетные фонды и на другие специальные счета, открытые, вопреки закону, в структурных подразделениях исполкома.

Чтобы этого не было в дальнейшем, надо привести в соответствие целый ряд законодательных актов. Должна быть их строгая соподчиненность. Почему мы постоянно слышим ссылки от заинтересованных лиц только на закон «О местном самоуправлении в Украине» и, в особенности, на ту его часть, где говорится, что местные бюджеты самостоятельны, а органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют соответствующие местные бюджеты?

Но почему при этом не ссылаются на законы «О бюджетной системе Украины», «О государственном бюджете» и т. д., где регулируются вопросы бюджетного процесса в целом? Думаю, что пришла пора соответствующим государственным органам подготовить и внести на рассмотрение Верховной Рады необходимые изменения в действующее законодательство с целью наведения порядка в вопросах контроля за исполнением местных бюджетов. Только тогда отдельные субъекты местного самоуправления перестанут понимать бюджетный процесс исключительно как исполнение своих собственных устремлений.

И в заключение хочу подчеркнуть, что причины острейшего бюджетно-финансового кризиса в нашей стране — это, прежде всего, наши внутренние причины, порожденные отсутствием либо непрофессиональным управлением социально-экономическим процессом. Никто и ниоткуда не экспортировал нам этот процесс. И как бы нам сейчас не нужен был бы внешний кредит, он не спасет нашу бюджетную финансовую систему от краха, а только оттянет время. Нам самим надо действовать.