Україні потрібен «імунітет» проти змов

1991, 1996, 2004, 2014, 2019 — що спільного між цими роками? Саме ці періоди в новітній історії України виокремлені яскравими подіями, в основі яких стояв народ та його запит на оновлення політичних еліт та економічний розвиток країни. Набуття незалежності Україною, прийняття Конституції, Помаранчева революція, Революція Гідності та небачена до сьогодні електоральна підтримка новообраного Президента та його політичної сили у Верховній Раді.

Незважаючи на те, що остання подія не була революцією за формою, її легко можна віднести до таких за змістом. Всеукраїнська підтримка та казус усунення від влади значної кількості політичних «рецидивістів» пов’язані з запитом суспільства на зміну парадигми функціонування держави, в якій пріоритетом будуть економічний розвиток та започаткування нової політичної системи, зокрема, без пострадянських підходів та корупційних зловживань. У 2019 році відбулася зміна політичних поколінь, і вона може забезпечити повний перехід України на сучасну проєвропейську систему політичного та економічного управління, що в свою чергу наближатиме нас до національного консенсусу та благополуччя.

На жаль, попередні події лише частково реалізували прагнення людей та не забезпечили очікуваного економічного результату, і саме сьогодні Президент Зеленський перебуває в тій часовій позиції, коли кожен із його кроків або зумовить збереження народної поваги та довіри, або призведе до поширення песимістичних настроїв. Проте не все залежить від його щирих побажань: без дієвої системи державної влади ні він, ні його команда не зможуть досягти необхідних результатів та задекларованої мети щодо зростання ВВП на 5—7% на рік.

Станом же на сьогодні, Україна розвивається в уповільненому темпі, який не дозволяє надати належний спротив економічним та соціальним викликам. Більше того, ситуація погіршується, понад 1 мільйон українців щороку мігрує в пошуках праці, національне виробництво належно не розвивається, конкурентоспроможність України виглядає слабкою навіть у порівнянні з іншими країнами пострадянського простору. Ситуація стає настільки критичною, що може нести загрозу національній безпеці через стагнацію економіки, тому економічний розвиток повинен стати культом нової влади, її епіцентром подій та джерелом натхнення.

Важко виокремити більш чи менш важливі установи, на які покладені повноваження щодо забезпечення економічного розвитку країни. Всі вони мають належно функціонувати, проте ключовим органом влади, що забезпечує нагляд за дотриманням як державою, так і підприємцями правил чесної конкуренції, є Антимонопольний комітет України (надалі — АМКУ), а справедлива конкуренція є однією з ключових передумов для економічного розвитку країни та добробуту суспільства.

Чи бачить суспільство ефективні дії Антимонопольного комітету? Чи відчуває на собі позитивний вплив від його діяльності? Скоріше ні, ніж так. Державний орган, що наділений значними повноваженнями для усунення антимонопольних порушень, найчастіше згадується в публічній площині в негативному контексті (відсутність належних рішень по стратегічних для розвитку країни секторах економіки; повідомлення щодо неналежного розгляду скарг у сфері публічних закупівель як з боку високопосадовців, так і приватного сектора; скарги підприємців про свавілля монополістів по всій Україні —встановлення монопольно-високих цін на товари та послуги, відмови в підключенні до електромереж, змови з посадовцями з метою усунення чи недопущення конкурентів до участі в підприємницькій діяльності тощо).

Існують питання і у сфері ефективної комунікації громадянського суспільства з АМКУ та іншими органами державної влади, що опікуються питаннями конкуренційної політики. До прикладу, тільки наша громадська організація за останні чотири роки провела понад 100 публічних заходів із метою адвокатування конкуренції та надала десятки письмових рекомендацій щодо вдосконалення антимонопольного законодавства та правозастосовних практик. Проте жодна з рекомендацій за весь цей час не була реально імплементованою.

Є й позитивний досвід роботи АМКУ, зокрема в частині сприяння розвитку конкуренційного законодавства та певного вдосконалення правозастосовних практик (контроль за концентраціями тощо), проте ці зміни, в більшості випадків, стали можливими завдяки підтримці іноземних партнерів (ЄС, США) та необхідністю виконувати положення міжнародних зобов’язань, зокрема Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС.

В умовах, коли продовжуються та починаються нові антикорупційні розслідування щодо зловживань посадовців та афілійованих із ними бізнесменів, в тому числі щодо дій регулятора енергоринків (НКРЕКП), та озвучуються суми нанесених державі збитків у десятки мільярдів гривень, АМКУ зобов’язаний зробити все можливе, в межах своїх повноважень, для відновлення стану конкуренції та покарання порушників.

Метою цієї статті є практичний погляд на реальний стан речей в системі захисту конкуренції та публічні пропозиції щодо вдосконалення цієї царини.

У зв’язку з цим пропоную звернути увагу на АМКУ як на державний орган, який може і повинен стати одним із «флагманів» нової політичної команди в боротьбі за економічний розвиток України. Такий розвиток сприятиме зменшенню соціальної напруги, збільшенню спектра можливостей для виконання політичних зобов’язань та одержанню додаткових важелів впливу в регіональних геополітичних процесах.

Така роль АМКУ стане реальністю, коли інтереси держави та суспільства переважатимуть над незаконними інтересами монополістів та належно забезпечуватимуться фаховою командою АМКУ під час виконання покладених на них державою зобов’язань.

Розглянемо складові цієї тези.

ІНТЕРЕСИ ДЕРЖАВИ ТА СУСПІЛЬСТВА

Світова історія захисту та розвитку конкуренції починається з давніх часів у різних формах та проявах, проте сучасний етап становлення конкуренційного правопорядку відраховується з моменту прийняття актів Шермана (1890) та Клейтона (1914) у США. Пізніше до цієї ініціативи долучились інші країни. Активна ж фаза розповсюдження конкуренційного правозастосування почалася в другій половині ХХ століття, в тому числі з моменту формування ЄС. Сьогодні в понад 120 країнах світу запроваджена система захисту конкуренції в підприємницькій діяльності. В Україні це також є однією з прерогатив держави, що закріплено в ст. 42 Конституції України та регулюється конкуренційно-антимонопольним законодавством, починаючи з 1993 року.

Чому ж усі розвинуті країни світу та більшість із тих, що розвиваються, запровадили чи запроваджують таку систему? Відповідь очевидна: економічний розвиток неможливий без дієвої системи захисту та розвитку конкуренції, і Україна не є винятком.

Яскравим прикладом ефективності конкуренційної політики стала реформа цієї сфери в Австралії, Південній Кореї, Мексиці, Південно-Африканській республіці та інших країнах. Так, до прикладу, в Австралії перегляд законодавства та пріоритезація правозастосовної практики в сфері конкуренції привели до зростання ВВП на 2,5%. У Мексиці, за сприяння Організації економічного співробітництва та розвитку, запроваджено програму розвитку телекомунікаційного сектора через розвиток конкуренції, завдяки чому зменшилися ціни на мобільний інтернет на 75% та було залучено додаткових 50 млн абонентів протягом чотирьох років.

Вочевидь, Україна має можливість значно збільшити економічні показники саме завдяки покращенню функціонування системи захисту та розвитку конкуренції. За оцінками експертів, негативний економічний ефект від усіх видів антиконкурентних порушень в Україні може сягати 20 мільярдів доларів США щороку.

З метою подолання таких кричущих викликів національній безпеці та економіці необхідно, як мінімум:

• проаналізувати законодавство на наявність обмежень у конкуренції та внести відповідні зміни;

• провести дослідження стану конкуренції на стратегічних ринках держави, звернути особливу увагу на ринки енергетики, сільського господарства, рітейлу, фармацевтики та охорони здоров’я, житлово-комунального господарства та транспорту;

• за умови виявлення порушень, провести розслідування та припинити протиправні дії;

• проаналізувати рішення регуляторів та інших органів державної влади щодо можливих порушень правил конкуренції та скасувати їх у разі неправомірності;

• забезпечити невідворотність покарання за доведені правопорушення, що, зокрема, забезпечуватиме превентивний ефект в антимонопольному правозастосуванні.

Такі першочергові дії зумовлять зростання ВВП, створення нових робочих місць, запровадження інновацій, підвищення соціальних стандартів населення та вдосконалення інвестиційного клімату України, що є вкрай необхідним у ситуації, коли надходження від українців, які працюють за кордоном, майже в чотири рази перевищують обсяг прямих іноземних інвестицій у країну.

Існує необхідність невідкладного якісного аналізу стану конкуренції на ринках сільськогосподарської землі та сільськогосподарської продукції в Україні. Керівники держави вже не раз наголошували про намір запровадження ринку землі вже до кінця 2019 року. Сам по собі такий крок є прогресивним, проте в умовах спотвореної конкуренції може призвести до збільшення ринкової влади великих аграрних компаній за рахунок обмеження можливостей малого та середнього підприємництва, фермерів.

Мале та середнє підприємництво (надалі — МСП) як двигун економіки та серцевина середнього класу суспільства повинно отримати особливий захист АМКУ у вигляді:

• постійного контролю за діями монополістів та великих компаній;

• максимальних штрафів за найбільш небезпечні антимонопольні порушення, такі як картельна змова з метою встановлення високих цін чи усунення з ринку добросовісного конкурента (в багатьох країнах за такі дії існує навіть кримінальна відповідальність);

• надання належного та рівноправного доступу до правозастосування всім підприємцям;

• проведення постійної роз’яснювальної роботи з підприємцями щодо їхніх прав та обов’язків.

В Україні приблизно в десять разів менше великих підприємств у порівнянні з ЄС, при цьому і в Україні, і в ЄС вони посідають майже однакову частку в економіці. Це може свідчити про наявність бар’єрів у підприємницькій діяльності МСП на користь великих підприємств. Тому вищенаведені заходи є обов’язковими до застосування та вкрай необхідними. МСП повинні отримати належну підтримку держави і дійсно стати рушійною силою економіки.

До прикладу, одним із кращих зразків ЄС у сфері виявлення картельних змов є правозастосовний досвід Федерального конкуренційного відомства Австрії. Починаючи від 2011 року, вони провели понад 150 перевірок у порушників та наклали штрафні санкції у понад 200 мільйонів євро. Це привело до зниження цін для споживачів та усунення штучних обмежень, зокрема в діяльності МСП.

В Україні ж, державі з населенням приблизно у чотири рази більшим за Австрію, аналогічні перевірки не проводяться, і це пояснюється недосконалим законодавством. Більше того, в Україні картельні змови майже не присікаються, хоча вони, з великою вірогідністю, пронизують більшість секторів економіки. Єдиним винятком є виявлення змов у публічних закупівлях, проте тільки за формальними ознаками.

Зловживання у сфері публічних закупівель та надання незаконної державної допомоги також є джерелами для створення бар’єрів у підприємництві та обмеження конкуренції.

Загальновідомо, що публічні закупівлі є привабливими для порушників та дають їм можливість отримання швидких надприбутків. Така практика поширюється на всі закупівлі — від побудови інфраструктурних об’єктів до придбання обладнання та оплати за надавані послуги. МСП та великі добросовісні підприємці в значній кількості випадків відмовляються від участі в тендерах або програють їх. При цьому обсяг публічних закупівель сягає 13% ВВП в Україні.

За оцінками міжнародних організацій, негативний економічний ефект від цих правопорушень може сягати до 30% від загального обсягу закупівель, тобто до 4% ВВП, або приблизно до 3 мільярдів доларів США. Така сума шокує та є більшою за ту, яку Україна отримує від Міжнародного валютного фонду протягом року. Цікаво, що навіть у такій розвинутій країні, як Японія, вдалося скоротити державні видатки у сфері публічних закупівель на майже 20% шляхом відновлення конкуренції та зменшення випадків зловживань.

Надання незаконної державної допомоги створює штучні переваги в підприємницькій діяльності та усуває з ринку добросовісних підприємців. Всі недоотримані цими підприємцями прибутки, замість реінвестицій у бізнес та інновації, осідають в кишенях корупціонерів та на їхніх офшорних рахунках.

Важливим є те, що кінцевими бенефіціарами ефективної конкурентної політики є споживачі товарів та послуг. Держава повинна захистити їхні інтереси та забезпечити доступ до широкого асортименту якісних товарів та послуг за найбільш вигідною ціною. Ключовим механізмом, що здатен виконати це завдання в умовах ринкової економіки, є дієва система захисту та розвитку конкуренції.

ІНТЕРЕСИ МОНОПОЛІСТІВ

Інтереси монополістів в Україні мало чим відрізняються від інтересів монополістів у інших країнах світу, а саме — збільшення прибутків шляхом отримання переваг у підприємницькій діяльності у порівнянні з їхніми конкурентами. При цьому переваги можуть бути як законними (інновації, оптимізація виробництва, маркетингові кампанії тощо), так і незаконними (усунення конкурентів шляхом штучного обмеження їхніх можливостей, картельні змови з конкурентами з метою встановлення монопольно високих цін або змови з представниками державних органів із метою ускладнення діяльності для конкурентів тощо), можливість же застосування законних чи незаконних переваг бізнесменами залежить від ефективності захисних функцій держави.

Результатом застосування законних переваг є розвиток економіки, зменшення цін на продукцію та послуги для кінцевого споживача, збільшення асортименту якісних товарів та послуг, зміцнення конкурентоспроможності підприємств тощо.

Результатом же незаконних переваг є збільшення цін на товари та послуги для споживачів навіть на традиційно дешеві товари чи послуги, зменшення якості продукції чи послуг, занепад економіки та стандартів для населення та бізнесу. Монопольні зловживання, які призводять до цих результатів, є злом для суспільства та мають жорстко присікатись АМКУ.

Після проведення елементарного економічного аналізу продовольчих цін в Україні та, скажімо, в Польщі та Литві, ми бачимо, що навіть такі базові продукти харчування, як картопля чи цукор, в Україні можуть бути дорожчими, ніж у країнах-сусідах. При цьому робоча сила, вартість енергоносіїв та купівельна спроможність в Україні є нижчими. Однією з причин високих цін на продовольство, лікарські засоби та інші товари першої необхідності може бути картельна змова серед компаній чи зловживання їхнім монопольним/домінуючим становищем.

Однією з фундаментальних проблем України у сфері конкуренції є ринки енергетики. Ця тема активно використовується політиками під час виборчої агітації, проте це ніяк не впливає на кінцевий результат — зниження цін до економічно обґрунтованого рівня. Ринки електроенергії, природного газу та палива традиційно належать до царини великих компаній та конгломератів. Такі гравці мають потужні можливості впливу на регуляторну політику країни та формують свої команди з кращих економістів та юристів. Тільки досвідчені та віддані своїй професії фахівці можуть протистояти такому натиску.

На запити суспільства щодо правомірності формул «Роттердам+», «Дюссельдорф+» потрібно надати відповіді на основі ретельного антимонопольного аналізу. Необхідно перевірити стан конкуренції на ринках пального та встановити дійсні причини паралельного підвищення цін на автозаправних станціях тощо.

НАЛЕЖНЕ ВИКОНАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ АМКУ. ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА

Першочерговим завданням для керівництва АМКУ має стати відновлення довіри щодо необхідності їхнього функціонування та ефективної правозастосовної діяльності серед підприємців та суспільства. АМКУ як борець за чесну конкуренцію повинен сприйматися як загроза для порушників та захист для добросовісних підприємців. Як згадувалося раніше, АМКУ має стати «флагманом» змін та, опосередковано, каталізатором економічного розвитку. Такий імідж стане запорукою ефективного діалогу між державним органом та бізнесом, стимулюватиме становлення проконкурентного мислення та підходів у підприємців.

Довіра до АМКУ залежатиме від низки чинників, серед яких можна виокремити такі:

• рівноправний доступ до правозастосування всіх підприємців;

• унеможливлення корупційних схем;

• забезпечення реальної конфіденційності особам, які повідомляють АМКУ про наявність антимонопольних порушень;

• високий рівень фахової підготовки працівників АМКУ та його територіальних відділень;

• публічність та транспарентність в їхній діяльності (при цьому мова не йде про пости в соціальних мережах та інтерв’ю, мається на увазі публічне пояснення правозастосовних підходів та стратегії дій державного органу).

З метою належного виконання своїх повноважень АМКУ необхідно доповнити арсенал правових інструментів та терміново внести зміни до законодавства. Особливу увагу приділити таким питанням:

• процедура виявлення та розслідування картелей (змов серед компаній порушників з метою завищення цін чи усунення/недопущення до ринку конкурентів);

• вдосконалення законодавства про публічні закупівлі з метою усунення положень, що негативно впливають на конкуренцію (можливість негативного впливу на тендерний процес правопорушниками та інше);

• створення спеціалізованого судочинства в сфері конкуренції, що забезпечить баланс у правозастосовній діяльності АМКУ;

• розвиток конкуренційно-процесуального законодавства, що забезпечить однаковий підхід до аналогічних справ та передбачуваність дій АМКУ.

Незважаючи на те, що АМКУ не є фіскальним органом і не повинен базувати свою роботу на ідеології поповнення державного бюджету, проте обсяг накладених та стягнутих на користь держави штрафів за антимонопольні порушення на основі фахово проведених розслідувань може бути одним із показників ефективності цього правозастосовного органу.

Повертаючись до досвіду ЄС, варто зазначити, що сума їхніх антимонопольних штрафів тільки за картельні змови з 2015 по 2019 рік сягнула понад 8 мільярдів євро. При цьому індивідуальні штрафи за скоєння інших видів антимонопольних порушень такими відомими компаніями, як Google та Apple, сягнули 2,4 та 13,1 мільярда євро відповідно.

ФАХОВА КОМАНДА АМКУ

Конкуренційно-антимонопольне право та правозастосування є специфічними та складними галузями. Вони поєднують економічні та правові засади, які можуть бути ефективно застосовані лише вузько кваліфікованими спеціалістами. Такі фахівці повинні глибоко розуміти причинно-наслідкові зв’язки в економічних процесах та філософію конкуренційної політики, а не лише оперувати завченими положеннями законодавства чи розуміти окремі складові антимонопольної політики чи правозастосування.

Більше того, для послідовно ефективних дій АМКУ необхідна «інституційна пам’ять» та наступність у правозастосовній діяльності цього державного органу. На жаль, існувала практика кардинальної зміни в діяльності АМКУ в залежності від призначеного керівного складу. Персоналії, що призначаються, в більшості випадків не відповідають кваліфікаційним вимогам на момент призначення і набирають практичного досвіду тільки під час своєї діяльності.

Керівництво АМКУ має обиратися на конкурсних засадах з частковою ротацією державних уповноважених через кожні три — п’ять років. Необхідно уникати призначення державних уповноважених без належного фахового рівня чи розуміння антимонопольної політики, права та правозастосування. Одночасно керівництво цього державного органу має забезпечити постійний навчальний процес своїх співробітників, їхню діяльність у відповідності до стратегії державного органу та з однаковими підходами в правозастосуванні по всій території України.