Украине нужен «иммунитет» против заговоров

1991, 1996, 2004, 2014, 2019 — что общего между этими годами? Именно эти периоды в новейшей истории Украины выделены яркими событиями, в основе которых стоял народ и его запрос на обновление политических элит и экономическое развитие страны. Обретение независимости Украиной, принятие Конституции, Помаранчевая Революция, Революция Достоинства и невиданная до сих пор электоральная поддержка новоизбранного Президента и его политической силы в Верховной Раде.

Несмотря на то, что последнее событие не было революцией по форме, ее легко можно отнести к таким по содержанию. Всеукраинская поддержка и казус отстранения от власти значительного количества политических «рецидивистов» связаны с запросом общества на изменение парадигмы функционирования государства, в котором приоритетом будут экономическое развитие и учреждение новой политической системы, в частности, без постсоветских подходов и коррупционных злоупотреблений. В 2019 году произошла смена политических поколений, и она может обеспечить полный переход Украины на современную проевропейскую систему политического и экономического управления, которая, в свою очередь будет, приближать нас к национальному консенсусу и благополучию.

К сожалению, предыдущие события лишь частично реализовали стремление людей и не обеспечили ожидаемый экономический результат, и именно сегодня Президент Зеленский находится в той часовой позиции, когда каждый его шаг либо будет приводить либо к сохранению народного уважения и доверия, либо к распространению пессимистических настроений. Однако не все зависит от его искренних пожеланий: без действенной системы государственной власти ни он, ни его команда не смогут добиться необходимых результатов и задекларированной цели относительно  роста ВВП на 5—7% в год.

По Состоянию же на сегодняшний день, Украина развивается в замедленном темпе, который не позволяет оказать надлежащее соропивление экономическим и социальным вызовам. Более того, ситуация ухудшается, болеее 1 миллиона украинцев ежегодно мигрирует в поисках работы, национальное производство должным образом не развивается, конкурентоспособность Украины выглядит слабой даже по сравнению с другими странами постсоветского пространства. Ситуация становится настолько критической, что может нести угрозу национальной безопасности из-за стагнации экономики, потому экономическое развитие должно стать культом новой власти, ее эпицентром событий и источником вдохновения.

Сложно выделить более или менее важные учреждения, на которые возложены полномочия по обеспечению экономического развития страны. Все они должны надлежащим образом функционировать, однако ключевым органом власти, который обеспечивает надзор над соблюдением как государством, так и предпринимателями правил честной конкуренции, является Антимонопольный комитет Украины (в дальнейшем — АМКУ), а справедливая конкуренция является одной из ключевых предпосылок для экономического развития страны и благосостояния общества.

Видит ли общество эффективные действия Антимонопольного комитета? Чувствует ли на себе позитивное влияние от его деятельности? Скорее нет, чем да. Государственный орган, который наделен значительными полномочиями для устранения антимонопольных нарушений, чаще всего вспоминается в публичной плоскости в негативном контексте (отсутствие надлежащих решений по стратегическим для развития страны секторам экономики; сообщения о ненадлежащем рассмотрении жалоб в сфере публичных закупок, как со стороны высокопоставленных должностных лиц, так и частного сектора; жалобы предпринимателей о произволе монополистов по всей Украине (установление монопольно высоких цен на товары и услуги, отказы в подключении к электросетям, заговоры с должностными лицами с целью устранения или недопущения конкурентов к участию в предпринимательской деятельности и тому подобное).

Существуют вопросы и в сфере эффективной коммуникации гражданского общества с АМКУ и другими органами государственной власти, которые занимаются вопросами конкурентной политики. К примеру, только наша общественная организация за последние 4 года провела более 100 публичных мероприятий с целью адвокатства конкуренции и предоставила десятки письменных рекомендаций по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменимых практик. Однако ни одна из рекомендаций за все это время не была реально имплементирована.

Есть и позитивный опыт работы АМКУ, в частности, в части способствования развитию конкуренционного законодательства и определенного совершенствования правоприменимых практик (контроль за концентрациями и тому подобное), однако эти изменения в большинстве случаев стали возможны благодаря поддержке иностранных партнеров (ЕС, США) и необходимостью  выполнять положения международных обязательств, в частности, Соглашения об Ассоциации между Украиной и ЕС.

В условиях, когда продолжаются и начинаются новые антикоррупционные расследования относительно злоупотреблений должностных лиц и афилированных с ними бизнесменов, в том числе, относительно действий регулятора энергорынков (НКРЭКУ) и озвучиваются суммы нанесенного государству ущерба в десятки миллиардов гривен, АМКУ обязан сделать все возможное, в пределах своих полномочий, для возобновления состояния конкуренции и наказания нарушителей.

Целью этой статьи является практический взгляд на реальное положение дел в системе защиты конкуренции и публичные предложения по совершенствованию этой области.

В этой связи предлагаю обратить внимание на АМКУ в качестве государственного  органа, который может и должен стать одним из «флагманов» новой политической команды в борьбе за экономическое развитие Украины. Такое развитие будет способствовать уменьшению социальной напряженнности, увеличению спектра возможностей для выполнения политических обязательств и получения дополнительных рычагов влияния в региональных геополитических процессах.

Такая роль АМКУ станет реальностью, когда интересы государства и общества будут преобладать над незаконными интересами монополистов и должным образом обеспечиваться профессиональной командой АМКУ во время выполнения возложенных на нее государством обязательств.

Рассмотрим составляющие этого тезиса.

ИНТЕРЕСЫ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА

Мировая история защиты и развития конкуренции начинается с древних времен в разных формах и проявлениях, однако современный этап становления конкурентного правопорядка отсчитывается с момента принятия Актов Шермана (1890) и Клейтона (1914) в США. Позже к этой инициативе приобщились другие страны. Активная же фаза распространения конкурентного правоприменения началась во второй половине XX века, в том числе с момента формирования ЕС. Сегодня в более чем 120 странах мира внедрена система защиты конкуренции в предпринимательской деятельности. В Украине это также является одной из прерогатив государства, которые закреплены в ст. 42 Конституции Украины, и регулируются конкурентно-антимонопольным законодательством начиная с 1993 года.

Почему же все развитые страны мира и большинство развивающихся внедрили или внедряют такую систему? Ответ очевиден — экономическое развитие невозможно без действенной системы защиты и развития конкуренции, и Украина не исключение.

Ярким примером эффективности конкурентной политики стала реформа этой сферы в Австралии, Южной Корее, Мексике, Южноафриканской республике и других странах. Так, к примеру, в Австралии пересмотр законодательства и приоритезация правоприменительной практики в сфере конкуренции привела к росту ВВП на 2.5%. В Мексике, при содействии Организации экономического сотрудничества и развития, внедрена программа развития телекоммуникационного сектора путем развития конкуренции, что привело к уменьшению цен на мобильный интернет на 75% и привлечению дополнительные 50 млн абонентов в течение четырех лет.

Очевидно, Украина имеет возможность значительного увеличения экономических показателей именно благодаря улучшению функционирования системы защиты и развития конкуренции. По оценкам экспертов, негативный экономический эффект от всех видов антиконкурентных нарушений в Украине может достигать 20 миллиардов долларов США ежегодно.

С целью преодоления таких вопиющих вызовов национальной безопасности и экономике необходимо, как минимум:

• проанализировать законодательство на наличие ограничений в конкуренции и внести соответствующие изменения;

• провести исследование состояния конкуренции на стратегических рынках государства, обратить особое внимание на рынки энергетики, сельского хозяйства, ритейла, фармацевтики и здравоохранения,  жилищно-коммунального хозяйства и транспорта;

• в случае выявления нарушений, провести расследование и пресечь противоправные действия;

• проанализировать решения регуляторов и других органов государственной власти относительно возможных нарушений правил конкуренции и отменить их в случае неправомерности;

• обеспечить неотвратимость наказания за доказанные правонарушения, что, в частности, будет обеспечивать превентивный эффект в антимонопольном правоприменении.

Такие первоочередные действия приведут к росту ВВП, созданию новых рабочих мест, внедрению инноваций, повышению социальных стандартов населения и совершенствованию инвестиционного климата Украины, что является крайне необходимым в ситуации, когда поступления от украинцев, работающих за рубежом, почти в четыре раза превышают объем прямых иностранных инвестиций в страну.

Существует необходимость безотлагательного качественного анализа состояния конкуренции на рынках сельскохозяйственной земли и сельскохозяйственной продукции в Украине. Руководители государства уже не раз говорили о намерении внедрения рынка земли уже к концу 2019 года. Сам по себе такой шаг является прогрессивным, однако в условиях искаженной конкуренции может привести к увеличению рыночной власти крупных аграрных компаний за счет ограничения возможностей малого и среднего предпринимательства, фермеров.

Малое и среднее предпринимательство (в дальнейшем — МСП) как движущая сила экономики и сердцевина среднего класса общества должно получить особую защиту АМКУ в виде:

• постоянного контроля за действиями монополистов и крупных компаний;

• максимальных штрафов за наиболее опасные антимонопольные нарушения, такие, как картельный заговор с целью установить высокие цены или устранить с рынка добросовестного конкурента (во многих странах за такие действия существует даже уголовная ответственность);

• предоставление надлежащего и равноправного доступа к правоприменению всем предпринимателям;

• проведение постоянной разъяснительной работы с предпринимателями относительно их прав и обязанностей.

В Украине приблизительно в десять раз меньше крупных предприятий по сравнению с ЕС, при этом и в Украине и в ЕС они занимают почти одинаковую долю в экономике. Это может свидетельствовать о наличии барьеров в предпринимательской деятельности МСП в интересах крупных предприятий. Поэтому вышеприведенные мероприятия являются обязательными к применению и крайне необходимыми. МСП должны получить надлежащую поддержку государства и действительно стать движущей силой экономики.

К примеру, одним из лучших образцов ЕС в сфере выявления картельных заговоров является правоприменительный опыт Федерального ведомства Австрии по защите конкуренции. Начиная с 2011 года они провели более 150 проверок у нарушителей и наложили штрафных санкций на более чем 200 миллионов евро. Это привело к снижению цен для потребителей и устранению искусственных ограничений, в частности, в деятельности МСП.

В Украине же, государству с населением приблизительно в четыре раза больше, чем в  Австрии, аналогичные проверки не проводятся и это объясняется несовершенным законодательством. Более того, в Украине картельные заговоры почти не присекаются, хотя они, с большой вероятностью, пронизывают большинство секторов экономики. Единственным исключением является выявление заговоров в публичных закупках, однако только по формальным признакам.

Злоупотребления в сфере публичных закупок и предоставления незаконной государственной помощи также является источниками для создания барьеров в предпринимательстве и ограничении конкуренции.

Общеизвестно, что публичные закупки являются привлекательными для нарушителей и дают им возможность получения быстрые сверхдоходов. Такая практика распространяется на все закупки, от построения инфраструктурных объектов до приобретения оборудования и оплаты за предоставленные услуги. МСП и крупные добросовестные предприниматели, в значительном числе случаев, отказываются от участия в тендерах или проигрывают их. При этом объем публичных закупок достигает 13% ВВП в Украине.

По оценками международных организаций, негативный экономический эффект от этих правонарушений может доходить до 30% от общего объема закупок, то есть до 4% ВВП, или приблизительно до 3 миллиардов долларов США. Такая сумма шокирует и является больше той, которую Украина получает от Международного валютного фонда в течение года. Интересно, что даже в такой развитой стране, как Япония, удалось сократить государственные расходы в сфере публичных закупок на почти 20% путем возобновления конкуренции и уменьшения случаев злоупотреблений.

Предоставление незаконной государственной помощи создает искусственные преимущества в предпринимательской деятельности и устраняет с рынка добросовестных предпринимателей. Все недополученные этими предпринимателями прибыли, вместо реинвестиций в бизнес и инноваций, оседают в карманах коррупционеров и на их офшорных счетах.

Важным является то, что конечными бенефициарами эффективной конкурентной политики являются потребители товаров и услуг. Государство должно защитить их интересы и обеспечить доступ к широкому ассортименту качественных товаров и услуг по наиболее выгодной цене. Ключевым механизмам, который способен выполнить это задачу в условиях рыночной экономики, является действенная система защиты и развития конкуренции.

ИНТЕРЕСЫ МОНОПОЛИСТОВ

Интересы монополистов в Украине мало чем отличаются от интересов монополистов в других странах мира, а именно — увеличение прибылей путем получения преимуществ в предпринимательской деятельности по сравнению с их конкурентами. При этом преимущества могут быть как законными (инновации, оптимизация производства, маркетинговые кампании и тому подобное), так и незаконными (устранение конкурентов путем искусственного ограничения их возможностей, картельные заговоры с конкурентами с целью установления монопольно высоких цен, или заговоры с представителями государственных органов с целью осложнения деятельности для конкурентов и тому подобное), возможность же применения законных или незаконных преимуществ бизнесменами зависит от эффективности защитных функций государства.

Результатом применения законных преимуществ является развитие экономики, уменьшение цен на продукцию и услуги для конечного потребителя, увеличение ассортимента качественных товаров и услуг, усиление конкурентоспособности предприятий и тому подобное.

Результатом же незаконных преимуществ является увеличение цен на товары и услуги для потребителей даже на традиционно дешевые товары или услуги, снижение качества продукции или услуг, упадок экономики и стандартов для населения и бизнеса. Монопольные злоупотребления, приводящие к этим результатам, являются злом для общества и должны жестко присекаться АМКУ.

После проведения элементарного экономического анализа продовольственных цен в Украине и, скажем, в Польше и Литве, мы видим, что даже такие базовые продукты питания, как картофель или сахар, в Украине могут быть дороже, чем в странах-соседях. При этом рабочая сила, стоимость энергоносителей и покупательская способность в Украине ниже. Одной из причин высоких цен на продовольствие, лекарственные средства и другие товары первой необходимости может быть картельный заговор среди компаний или злоупотребления их монопольним/доминирующим положением.

Одной из фундаментальных проблем Украины в сфере конкуренции являются рынки энергетики. Эта тема активно используется политиками во время избирательной агитации, однако это никак не влияет на конечный результат — снижение цен к экономически обоснованному уровню. Рынки электроэнергии, природного газа и топлива традиционно относятня к области крупных компаний и конгломератов. Такие игроки имеют мощные возможности влияния на регуляторную политику страны и формируют свои команды из лучших экономистов и юристов. Только опытные и преданные своей профессии специалисты могут противостоять такому натиску.

На вопрос общества относительно правомерности формул «Роттердам+», «Дюссельдорф+», нужно предоставить ответы на основе тщательного антимонопольного анализа. Необходимо проверить состояние конкуренции на рынках горючего и установить действительные причины параллельного повышения цен на автозаправочных станциях и тому подобное.

НАДЛЕЖАЩЕЕ ВЫПОЛНЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ АМКУ. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Первоочередной задачей для руководства АМКУ должно стать возобновление доверия к необходимости их функционирования и эффективной правоприменительной деятельности среди предпринимателей и общества. АМКУ в качестве борца за честную конкуренцию должен восприниматься угрозой для нарушителей и защитой для добросовестных предпринимателей. Как вспоминалось раньше, АМКУ должен стать «флагманом» изменений и, опосредствовано, катализатором экономического развития. Такой имидж станет залогом эффективного диалога между государственным органом и бизнесом, будет стимулировать становление проконкурентного мышления и подходов у предпринимателей.

Доверие к АМКУ будет зависеть от ряда факторов, среди которых можно выделить следующие:

• равноправный доступ к правоприменению всех предпринимателей;

• исключение коррупционных схем;

• обеспечение реальной конфиденциальности лицам, сообщающим АМКУ о наличии антимонопольных нарушений;

• высокий уровень профессиональной подготовки работников АМКУ и его территориальных отделений;

• публичность и транспарентность в их деятельности (при этом речь не идет о постах в социальных сетях и интервью, имеется в виду публичное объяснение правозастовних подходов и стратегии действий государственного органа).

С целью надлежащего выполнения своих полномочий АМКУ необходимо дополнить арсенал правовых инструментов и срочно внести изменения в законодательство. Особое внимание уделить таким вопросам:

• процедура выявления и расследования картелей (заговоров среди компаний нарушителей с целью завышения цен или устранения/недопущення к рынку конкурентов);

• совершенствование законодательства о публичных закупках с целью устранения положений, негативно влияющих на конкуренцию (возможность негативного влияния на тендерный процесс правонарушителями и пр.);

• создание специализированного судопроизводства в сфере конкуренции, которое обеспечит баланс в правоприменимой деятельности АМКУ;

• развитие конкурентно-процесуального законодательства, которое обеспечит одинаковый подход к аналогичным делам и предсказуемость действий АМКУ.

Несмторя на то, что АМКУ не является фискальным органом и не должен основывать свою работу на идеологии пополнения государственного бюджета, однако объем наложенных и взысканных в интересах государства штрафов за антимонопольные нарушения на основе профессионально проведенных расследований может быть одним из показателей эффективности этого правозастовного органа.

Возвращаясь к опыту ЕС, следует отметить, что сумма их антимонопольных штрафов только за картельные заговоры с 2015 по 2019 год достигла более 8 миллиардов евро. При этом индивидуальные штрафы за совершение других видов антимонопольных нарушений такими известными компании, как Google и Apple, достигли 2.4 и 13.1 миллиардов евро соответственно.

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ КОМАНДА АМКУ

Конкурентно-антимонопольне право и правоприменение является специфическими и сложными областями. Они совмещают экономические и правовые принципы, которые могут быть эффективно применены лишь узкоквалифицированными специалистами. Такие специалисты должны глубоко понимать причинно-следственные связи в экономических процессах и философию конкурентной политики, а не только оперировать заученными положениями законодательства или понимать отдельные составляющие антимонопольной политики или правоприменения.

Более того, для последовательно эффективных действий АМКУ необходима «институционная память» и преемственность в правоприменительной деятельности этого государственного органа. К с ожалению, существовала практика кардинального изменения в деятельности АМКУ в зависимости от назначенного руководящего состава. Персоналии, которые назначаются, в большинстве случаев не отвечают квалификационным требованиям на момент назначения, и приобретают практический опыт только во время своей деятельности.

Руководство АМКУ должно избираться на конкурсных началах, с частичной ротацией государственных уполномоченных через каждых 3—5 лет. Необходимо избегать назначения государственных уполномоченных без надлежащего профессионального уровня или понимания антимонопольной политики, права и правоприменения. В то же время, руководство этого государственного органа должно обеспечить постоянный учебный процесс своих сотрудников, их деятельность в соответствии со стратегией государственного органа и с одинаковыми подходами в правоприменении по всей территории Украины.