Як не перетворитися на «Сомалі»?

Широке коло труднощів, які відчуває Україна за останні тижні й місяці, досить адекватно охоплюються однією концепцією — «слабкої держави». Використання цього теоретичного інструменту змушує розглядати наші реалії в одному ряду з проблемами таких країн, як Ірак, Афганістан, Лівія і навіть, часом, Сомалі, залишаючи безперечні прояви цивільного героїзму за дужками. З цієї точки зору події Майдану повністю співвідносяться з перипетіями «Арабської весни», будучи так само наслідком слабкості і неефективності держави, що примножені авторитарними тенденціями.

• У загальному плані слабкою є та держава, що не забезпечує своїх громадян політичними і соціальними «послугами» необхідної якості та кількості, а також не володіє монополією на використання сили на власній території. У перекладі мовою буденного життя це означає системи соціального захисту, освіти, охорони здоров’я, що розпалися; високий рівень корупції, соціальної несправедливості; зрештою — неконтрольовані воєнізовані формування, аж до польових командирів або «зелених чоловічків». Спільним знаменником всього цього виступає різке зменшення рівня безпеки на державному, суспільному, груповому й індивідуальному рівнях.

Ця обставина веде до подальших проблем. Люди і групи, відчуваючи небезпеку, не покладаються більше на державу, беруть забезпечення своїх базових інтересів у власні руки — і слабка держава перетворюється на ідеальне середовище для процвітання етнічної ненависті, сепаратизму, терористичних організацій і транснаціональної злочинності. Все це сповна можна побачити в Афганістані й Іраку, Сомалі та Лівії — в сучасному світі взагалі налічується близько 60—70 слабких держав, з яких частина знаходиться в стані колапсу.

• Важливо відзначити, що, як правило, етнічні, релігійні, мовні, класові та навіть расові відмінності грають роль другорядну. Лише коли порушується базова функція держави щодо безпеки (а разом із нею — і роль механізму вирішення різних суспільних дискусій), ці протиріччя виходять на перший план і формують порядок денний політичного життя. Сильні й ефективні держави сповна здатні долати навіть дуже гострі й тривалі конфлікти інтересів усередині суспільства, на фоні яких сконструйоване ділення України на «схід» і «захід» здається абсолютно надуманим.

Важливо відзначити ще один нюанс. Події на Майдані стали не причиною, а наслідком слабкості української держави. Ця слабкість виникла раніше, а протягом останніх чотирьох років набула катастрофічних масштабів. На противагу поширеній думці, авторитарні держави не є сильними — Білорусь, Північна Корея або Росія мають сьогодні сильну владу, але не виступають ефективними посередниками для вирішення суспільних протиріч. Авторитарна влада заганяє протиріччя вглиб, робить ставку на використання сили; і невипадково високий рівень витрат на армію і силові структури, а також наявність поліцейських «держав у державі» виступають одними з важливих ознак слабкості держав. Рух України шляхом «зміцнення влади», «стабільності» і таке інше, що супроводжується колапсом правової і судової систем, призвів до подальшого ослаблення держави і загострення протиріч у суспільстві. Дійшло до того, що в Україні з’явилися і деякі ознаки наступної стадії — так званої держави, що не «відбулася». До них, наприклад, належить втрата функцій усіх гілок влади на користь виконавчої, що на практиці означає перетворення законодавчих органів на автомати із штампування потрібних виконавчим органам актів і повна залежність судової влади від них же.

• Поглиблення в академічні дискусії про симптоми слабкості держави підтверджує: Україна сьогодні володіє майже всіма небезпечними ознаками. Вже 2011 року вона різко погіршила свої позиції в рейтингу рівня демократичного розвитку, опустившись до групи «гібридних режимів», де і залишалася з того часу. 2013 року Україна знаходилася на 117 місці в рейтингу слабких держав, в «групі ризику». Авторитарні тенденції в країні супроводжувалися зростанням рівня корупції і впливу силових структур, а також зниженням ефективності економіки і поступовою деградацією системи соціального захисту. У результаті ми отримали високу міру концентрації і централізації влади при незадовільно низькому рівні її ефективності у всіх сферах суспільного життя. У таких умовах масштабна і гостра соціальна криза стала питанням часу.

Якщо розглядати Майдан як спробу, свідому чи ні, «вилікувати» слабкості української держави, то, як і в інших схожих випадках, він надає шанс і вимагає подальших дій. Каталізатором таких дій, так само як і підсилювачем існуючих проблем, виступає дія зовнішніх чинників. Інакше кажучи, вирішувати проблему слабкості держави Україні доведеться за дуже несприятливих умов. Що для цього можна зробити?

• Перше, що потрібно мати на увазі — це ключова роль власних зусиль. Подолання слабкості держави можливе лише шляхом створення ефективних інститутів або глибокого реформування тих, що вже існують; загальною метою при цьому виступає стійкий розвиток усього суспільства загалом. Допомога ззовні здатна прискорити або спростити процес, але завжди виступає другорядним чинником, навіть коли, як в Іраку або Афганістані, надається у величезних кількостях. Логіка проста: будь-яка допомога за відсутності внутрішнього реформування, ризикує стати чинником, сприяючим посиленню корупції або поглибленню вже існуючих проблем.

• Друге. Слабкість держави не «лікується» авторитарними методами. «Сильна рука» здатна спокусити людей, втомлених від непередбачуваності й напруги, але вона лише посилить проблему в довгостроковій перспективі. У цій же довгостроковій перспективі кращим засобом подолання слабкості держави є демократизація. Це — широкий термін, який в кожній конкретній ситуації означає конкретний набір кроків, засобів і пріоритетів. Проте, так або інакше, саме функціонуючі демократичні інститути є кращим способом підвищення ефективність держави як інструменту вирішення суспільних протиріч.

• У умовах, що склалися в Україні, демократизація покликана вирішити декілька ключових проблем. По-перше, забезпечити легітимність влади, дефіцит якої спостерігається з моменту, коли інститут президента взяв на себе повноваження, не передбачені для нього під час виборів. З цієї точки зору проведення виборів і їхня можлива відповідність демократичним нормам є абсолютно необхідними. Наступним логічним кроком в тому ж напрямку легітимності стануть і вибори парламенту.

По-друге, демократизація по-українськи в нинішніх умовах включає реформу місцевої самоврядності. Ті проблеми, що створила для країни надцентралізація влади за останні чотири роки, доведеться вирішувати сьогодні в набагато складніших умовах; і навіть якщо проблема полягала не стільки у вузькості повноважень місцевих органів влади, скільки в перекосі системи на користь авторитарного президента, все одно ці повноваження доведеться розширювати. По-третє, демократизація має стосуватися не лише розподілу владних повноважень між регіонами і центром, і між гілками влади, але і створенням нових форматів взаємодії держави з цивільним суспільством. Саме така взаємодія разом із надійним захистом прав людини виступає одним з основних індикаторів ефективності держави в політичній сфері.

• Чинником, що ускладнює ситуацію для України, виступають економічні труднощі; відповідно реформи політичної системи мають доповнюватися заходами економічного і фінансового характеру. Вирішення проблеми слабкості держави спричиняють значні фінансові витрати, і це основна причина, чому стати сильним самостійно виходить у небагатьох. Ключовою умовою успіху тут часто виступає надання зовнішній допомозі.

Є декілька умов, за дотримання яких така допомога є максимально корисною. По-перше, вона має надаватися переважно міжнародними фінансовими інститутами, а не державами. У цьому випадку з’являється можливість чітко сформулювати процедури і умови її надання, так само як і проконтролювати використання. Тому співпрацю з МВФ доведеться всіляко підтримувати. По-друге, така допомога має бути довгостроковою. Досвід свідчить про те, що проблема слабкості держави рідко вирішується успішно раніше, ніж через сім-десять років. Потрібно пам’ятати, що основним мотивом для надання такої допомоги виступає те міркування, що, як правило, запобігти колапсу фінансової системи слабкої держави обходиться дешевше, ніж побудувати її заново. Міжнародне співтовариство не займається філантропією. Ну і головне: принцип «чим більше — тим краще» не веде до успіху. Один із парадоксів полягає в тому, що проявом слабкості держави виступає і, на жаль, її нездатність осмислено витрачати гроші. Наприклад, Ірак зміг витратити лише близько 70% тієї міжнародної фінансової допомоги, яку отримав з 2003 року. Отже, значні зусилля має бути направлено на, якщо можна так сказати, підвищення здатності ефективно витрачати фінансові ресурси. Краще за все цьому сприяє розвиток національної економіки.

• Критично важливою сферою виступає та, з якою, власне, слабкість і починається — сфера безпеки. Рішення тут мають найменш сталий характер і, як правило, ситуативні. Для нинішнього стану речей в Україні властиве проявлення двох типів слабкості: післякризового періоду трансформації і різкого погіршення зовнішніх умов. Відповідно, безпека потрапляє під загрозу двома різними способами, а країна є вразливою як для зовнішніх, так і для внутрішніх дестабілізаторів. Що робити в таких умовах?

Довгострокові кроки з формування ефективних державних інститутів, необхідні для подолання слабкості держави в довгостроковій перспективі, має бути доповнено кризисними заходами короткострокового характеру. Ці заходи, в принципі, направлено на компенсацію дефіциту ресурсів і організацію такого середовища, в якому зовнішня агресія буде невигідною. Остання мета досягається шляхом залучення союзників, що вже існують, або потенційних, а також інститутів міжнародного співтовариства, насамперед міжнародних організацій. За наявності всіх слабких позиції України — напівізольованої попереднім зовнішньополітичним курсом держави, що значно поступається силами потенційному агресорові, — вона може привернути на свій бік норми існуючого світопорядку, поставивши проблеми власної безпеки на порядок денний всієї світової спільноти. У всіх випадках, чим активнішим буде залучення світу до ситуації в Україні, тим більшою буде вірогідність сприятливого результату.

• Історія знає безліч спроб і стратегій порятунку слабких держав, від мандатної системи до складних процесів післяконфліктного врегулювання, і — як найгучніший успіх — план Маршалла. Але подолання слабкості української держави сьогодні відбувається в унікальних історичних і геополітичних умовах, а тому вимагає нових рішень. І, схоже, рішень швидких.