Євроатлантична модель Росії

На тлі розмов про необхідність запровадження в Україні адміністративно-територіальної реформи, що нібито стартувала далекого вже 1998 р., не надто системних спроб запровадження окремих її елементів шляхом розширення прав місцевого самоврядування, зокрема — стосовно формування бюджетів їхніх органів, дії влади нашої північно-східної сусідки виглядають цілеспрямованими та результативними. 2006 р. вступив в силу федеральний Закон Російської федерації «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській федерації» від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ. З часу запровадження минуло понад три з половиною роки, тобто вже є можливість говорити про перші наслідки та тенденції, принаймні в сфері побудови взаємин у системі владних відносин.

Одним із суттєвих моментів, що відрізняє чинне російське законодавство від українського стосовно місцевого самоврядування — наявність не однієї, єдиної для всієї країни, а кількох моделей організації структур місцевої влади на рівні територіальної громади (за термінологією що застосовується в нашій державі, російський відповідник — муніципальне утворення). Ідея сама по собі не нова. Найбільш повно вона представлена в США. Там муніципалітети існують у всіх штатах, але в кожному — за власним законодавством. Як результат утворилося строкате різноманіття, в цілому добре прилаштоване до місцевих особливостей та традицій. На початку ХХ ст. в Північній Америці були застосовані такі досі небачені в Україні інституції організації влади муніципалітетів, як сіті-менеджери — наймані голови адміністрацій, що працюють за контрактом. Цей посадовець може діяти одночасно з мером, обраним всім населенням, або разом із суто номінальним міським головою — одним із депутатів ради (чи іншого представницького колективного органу). Таким чином, мер та депутати визначають стратегічні напрями, здійснюють переважно представницькі та контрольні функції, а фахівець-адміністратор — керує міським господарством. Подібний поділ, між іншим, розглядався свого часу як один із засобів подолання корупції в місцевих органах влади. Втім в США доволі поширена й знайома нам ситуація, коли територіальна громада одночасно обирає представницький орган та мера як вищу посадову особу адміністрації.

За російським законодавством органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Але, водночас, як бачимо, використовуються деякі організаційно-правові форми, притаманні, насамперед, англосаксонській, а не континентальній моделі побудови місцевої влади. Ймовірно, це пов’язано не лише з розміром Росії та її федеральним статусом, але й постулатом державницької теорії місцевого самоврядування про тотожність природи державної влади та місцевого самоврядування, схильність розглядати останню, насамперед, як спосіб децентралізації влади на місцевому рівні. Щоправда, США побудовані на засадах самоврядності — знизу доверху — й в такій саме послідовності децентралізовані щодо переважної більшості питань, чого не скажеш про державницьку Росію. Існують й інші розбіжності. Російське законодавство пішло шляхом встановлення визначеної кількості моделей організації влади в органах місцевого самоврядування, до того ж — чіткої регламентації на федеральному рівні, а не на рівні суб’єктів федерації. Ні перша, ні друга обставина для країни, що породила запропоновані моделі, не притаманні. Там існують класифікації, але ж на рівні досліджень питання, а не директив. Таким чином, можемо говорити про творче запозичення Росією та адаптацію до місцевих умов світового досвіду територіального управління. Питання — як спрацьовують апробовані часом та досвідом демократичні засади за незвичних для них умов.

В Росії до структури органів місцевого самоврядування належать: представницький орган муніципального утворення, голова муніципального утворення, місцева адміністрація, контрольний орган муніципального утворення, інші органи, передбачені його статутом. Це загальна схема, водночас для муніципальних утворень на вибір встановлені три моделі, за яких їх голова (міський голова):

1. Обирається населенням та очолює міську адміністрацію (в такому разі не може входити до представницького органу муніципального утворення з правом вирішального голосу та бути його головою).

2. Обирається зі складу міського зібрання та очолює його; глава адміністрації наймається за контрактом на конкурсних засадах за участю обласної влади та затверджується міським зібранням (представницьким органом муніципального утворення) на термін повноважень, що визначений його статутом.

3. Обирається населенням та очолює міське зібрання; голова адміністрації наймається за контрактом на конкурсних засадах за участю обласної влади та затверджується міським зібранням (представницьким органом муніципального утворення) на термін повноважень, що визначений його статутом.

Та чи інша модель закріплюється статутом муніципального утворення, що ухвалюється його представницьким органом. Апріорі визнається, що кожна з них має свої переваги та слабкі сторони. Скажімо, за першої існує прямий зв’язок між міською владою та виборцями, але водночас є реальна небезпека перемоги на виборах популіста та непрофесіонала. За другої та третьої моделей така загроза усувається. Натомість про підзвітність виконавчої влади населенню доведеться забути — вона здійснюється опосередковано, лише через депутатів. За першої моделі міська виконавча влада пропонує стратегію розвитку та реалізовує її, причому мер має широкі повноваження для відстоювання інтересів територіальної громади. Але міський голова потенційно може втягнутися в конфлікт з обласною владою. За другої та третьої моделей стратегія та тактика розділені, а з’ясування стосунків з державною владою означатиме для сіті-менеджера відставку, отже конфронтація між областю та містом неможлива. Натомість виникає ризик конфлікту між мером та головою адміністрації.

Автор цих рядків мав нагоду ознайомитися з деякими проявами реалізації на практиці зазначених моделей під час участі в Міжнародній науково-практичній конференції «Традиції та інновації в державному та муніципальному управлінні: погляд молодих». Проходила вона у Брянську.

На думку російських дослідників, спостерігається залежність вибору моделі від регіонального політичного режиму. Перший варіант притаманний для поліцентричних режимів — коли діють кілька рівнозначних політичних гравців, які взаємодіють між собою на основі формальних правил гри. Насамперед, він поширений там, де ще з попереднього періоду розвитку залишилися сильні та впливові постаті, обрані на демократичних засадах. Визнавалося, що перша модель потенційно несе загрозу для діючої вертикалі влади у вигляді ймовірної перемоги опозиції. А навіть якщо міським головою стає представник влади, він все одно володіє доволі широкою автономією, тому не є таким вже підконтрольним.

Другу модель, за свідченням науковців, намагаються закріпити моноцентричні режими. Для них притаманне панування одного регіонального гравця, що визначає правила гри, вертикалі влади та неформальних інститутів. Вона не дозволяє виникнути розколу за лінією область — місто, поєднує всю владну вертикаль, забезпечує, на думку російських колег, високу ступінь керованості, в тому числі з метою модернізації місцевих спільнот. Щоправда, з обмовкою — якщо регіональна еліта до того прагне. Звичайно, про вибори як інструмент формування влади та вплив на неї громадян, доводиться потихеньку забувати.

Як зазначалося в дискусії — в Росії виборів стає все менше. Не в останню чергу ще й тому, що до другої моделі тяжіють також режими «спільнот еліт». Вони передбачають наявність одного реально гравця при збереженні автономії інших дієвих осіб, що мають відповідні ресурси, домінування неформальних інституцій. Наголошувалося — тут вирішальне слово мають фактори ситуативного характеру, домовленості, що укладаються між ключовими гравцями. Зрештою, вони зводяться до кращих способів утримання влади та розподілу ресурсів.

Третя модель поки що слабо задіяна в політичній практиці сучасної Росії. Вочевидь, принциповим є вибір не між трьома, а між двома моделями — першою та другою. На нашу думку, друга модель цілком логічна для нинішньої організації влади в Російській федерації, яку називають режимом «суверенної демократії». З цим погоджувалися й російські співрозмовники — еволюція політичного режиму в країні в бік моноцентризму, побудова владної «вертикалі», відміна виборів губернаторів та формування домінуючої в федеральній та регіональній політиці «партії влади», на їхній погляд, органічно вписується в головний політичний струмінь, нагадуючи надання повноважень губернаторам. Як результат в короткостроковій перспективі вдається спростити взаємодію адміністративних органах на всіх рівнях, закріпити «вертикаль» (показово, що адміністрації в містах дуже часто очолюють заступники губернаторів), при цьому зберігається обмежена конкуренція на виборах до представницьких органів (щоправда, лише в межах владної корпорації), а міське зібрання перетворюється в центр узгодження інтересів городян та основних груп впливу. Пролунала, навіть, парадоксальна думка: Росія обрала євроатлантичну модель глобалізації на євразійському просторі. Йшлося про практичні аспекти спроби поєднання європейської традиції місцевого самоврядування та азійської — сильної вертикалі влади.

Але такий стан справ можливий лише за безумовного збереження домінування серед депутатів місцевих представницьких зібрань «партії влади», яка часом ставиться під сумнів. За умов зростання в країні протестних настроїв не допомагає навіть обмеження конкуренції — тепер в Росії спостерігається поступова втрата «партією влади» абсолютної більшості (такі приклади наводилися) у деяких представницьких органах, що автоматично призводить до виникнення необхідності домовлятися з опонентами. Показово, що подібні проблеми у влади в Росії виникають насамперед там, де для формування складу представницького органу муніципального утворення застосовується пропорційна або змішана система (її вибір визначається статутом муніципального утворення). Нема питань, наприклад у Курській області, де 100% депутатів законодавчих зборів — бізнесмени, обрані за мажоритарними округами. Тож багато разів розкритикована в Україні система пропорційних виборів у Росії частиною громадськості розглядається як один із можливих інструментів впливу на владу, відновлення представницькими органами функцій узгодження суспільних інтересів.

Отже, зміни, що внесені в законодавство Російської Федерації згаданим нормативним актом на практиці сприяли побудові на місцевому рівні (прискоривши силою централізованого впливу вже наявні процеси) моделі моноцентричного, або ж авторитарного режиму, що за своєю сутністю не відповідає природі місцевого самоврядування, заперечує його наявність за модернізації зовнішньої форми.