Евроатлантическая модель России

На фоне разговоров о необходимости проведения в Украине административно-территориальной реформы, которая якобы стартовала в уже далеком 1998 г., не слишком системных попыток внедрения отдельных ее элементов, путем расширения прав местного самоуправления, в частности, в вопросах формирования бюджетов их органов, действия власти нашей северо-восточной соседки выглядят целеустремленными и результативными. В 2006 г. вступил в силу федеральный Закон Российской федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Со времени ввода его в действие прошло более трех с половиной лет, т.е. уже есть возможность говорить о первых последствиях и тенденциях, по крайней мере, в сфере построения отношений в системе власти.

Один из существенных моментов, отличающих действующее российское законодательство от украинского в отношении местного самоуправления, — наличие не одной, единой для всей страны, а нескольких моделей организации структур местной власти на уровне территориальной общины (по терминологии, используемой в нашем государстве, российский аналог — муниципальное образование). Идея сама по себе не нова. Наиболее полно она представлена в США. Там муниципалитеты существуют во всех штатах, но в каждом — по собственному законодательству. Как результат образовалось пестрое многообразие, в целом хорошо приспособленное к местным особенностям и традициям. В начале ХХ в. в Северной Америке были применены такие до сих пор невиданные в Украине институты организации власти муниципалитетов как сити-менеджеры — наемные главы администраций, работающие по контракту. Этот чиновник может действовать одновременно с мэром, избранным всем населением, или вместе с чисто номинальным городским главой — одним из депутатов совета (или другого представительского коллективного органа). Таким образом, мэр и депутаты определяют стратегические направления, осуществляют преимущественно представительские и контрольные функции, а специалист-администратор руководит городским хозяйством. Подобное разделение, между прочим, рассматривалось в свое время как одно из средств преодоления коррупции в местных органах власти. Но в США достаточно распространена и знакомая нам ситуация, когда территориальная община одновременно избирает представительский орган и мэра как высшее должностное лицо администрации.

По российскому законодательству, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но в то же время, как видим, используются некоторые организационно-правовые формы, присущие в первую очередь англосаксонской, а не континентальной модели построения местной власти. По всей вероятности, это связано не только с размером России и ее федеральным статусом, но и с постулатом государственной теории местного самоуправления о тождественности природы государственной власти и местного самоуправления, склонностью рассматривать последнюю, прежде всего как способ децентрализации власти на местном уровне. Хотя США построены на основах самоуправления — снизу доверху — и в такой же последовательности децентрализованы в отношении подавляющего большинства вопросов, чего не скажешь о государственнической России. Существуют и другие разногласия. Российское законодательство пошло путем установления определенного количества моделей организации власти в органах местного самоуправления, к тому же четкой регламентации на федеральном уровне, а не на уровне субъектов федерации. Ни первое, ни второе обстоятельство для страны, породившей предложенные модели, не присущи. Там существуют классификации, но на уровне исследований вопроса, а не директив. Таким образом, мы можем говорить о творческом заимствовании Россией и адаптации к местным условиям мирового опыта территориального управления. Вопрос, как срабатывают апробированные временем и опытом демократические основы в необычных для них условиях.

В России к структуре органов местного самоуправления относятся: представительский орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, другие органы, предусмотренные его уставом. Это общая схема, в то же время, для муниципальных образований на выбор установлены три модели, при которых их глава (городской глава):

1. Избирается населением и возглавляет городскую администрацию (в таком случае не может входить в представительский орган муниципального образования с правом решающего голоса и быть его главой);

2. Избирается из состава городского собрания и возглавляет его; глава администрации нанимается по контракту на конкурсных основах с участием областной власти и утверждается городским собранием (представительским органом муниципального образования) на срок полномочий, определенный его уставом;

3. Избирается населением и возглавляет городское собрание; глава администрации нанимается по контракту на конкурсных основах с участием областной власти и утверждается городским собранием (представительским органом муниципального образования) на срок полномочий, определенный его уставом.

Та или иная модель закрепляется уставом муниципального образования, который принимается его представительским органом. Априори признается, что каждая из них имеет свои преимущества и слабые стороны. Скажем, при первой существует прямая связь между городской властью и избирателями, но в то же время, есть реальная опасность победы на выборах популиста и непрофессионала. При второй и третьей моделях такая угроза устраняется. Но о подотчетности исполнительной власти населению придется забыть — она осуществляется непрямо, только через депутатов. При первой модели городская исполнительная власть предлагает стратегию развития и реализует ее, причем мэр имеет широкие полномочия для отстаивания интересов территориальной общины. Но городской глава потенциально может втянуться в конфликт с областной властью. При второй и третьей моделях стратегия и тактика разделены, а выяснение отношений с государственной властью будет означать для сити-менеджера отставку, следовательно, конфронтация между областью и городом невозможна. Зато возникает риск конфликта между мэром и главой администрации.

Автор этих строк имел возможность ознакомиться с некоторыми проявлениями реализации на практике упомянутых моделей во время участия в Международной научно-практической конференции «Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении: взгляд молодых». Проходила она в Брянске.

По мнению российских исследователей, наблюдается зависимость выбора модели от регионального политического режима. Первый вариант присущ полицентричным режимам — когда действуют несколько равнозначных политических игроков, взаимодействующих между собой на основании формальных правил игры. Прежде всего, он распространен там, где еще с предыдущего периода развития остались сильные и влиятельные фигуры, избранные на демократических основах. Признавалось, что первая модель потенциально несет угрозу для действующей вертикали власти в виде вероятной победы оппозиции. А даже если городским главой становится представитель власти, он все равно владеет достаточно широкой автономией, поэтому не является таким уж подконтрольным.

Вторую модель, по свидетельству ученых, пытаются закрепить моноцентричные режимы. Им присуще господство одного регионального игрока, что определяет правила игры, вертикали власти и неформальных институтов. Она не позволяет возникнуть расколу по линии «область — город», объединяет всю властную вертикаль, обеспечивает, по мнению российских коллег, высокую степень управляемости, в том числе с целью модернизации местных сообществ. Хотя с оговоркой — если региональная элита к тому стремится. Конечно, о выборах как инструменте формирования власти и влияния на нее граждан, приходится понемногу забывать.

Как отмечалось в дискуссии, в России выборов становится все меньше. Не в последнюю очередь еще и потому, что ко второй модели, тяготеют также режимы «сообществ элит». Они предполагают наличие одного реально игрока при сохранении автономии других действующих лиц, имеющих соответствующие ресурсы, доминирование неформальных институтов. Отмечалось, что здесь решающее слово имеют факторы ситуативного характера, договоренности, которые заключаются между ключевыми игроками. В конечном итоге они сводятся к лучшим способам удержания власти и распределения ресурсов.

Третья модель пока слабо задействована в политической практике современной России. Очевидно, принципиальным является выбор не между тремя, а между двумя моделями — первой и второй.

По нашему мнению, вторая модель вполне логична для нынешней организации власти в Российской федерации, которую называют режимом «суверенной демократии». С этим соглашались и российские собеседники — эволюция политического режима в стране в сторону моноцентризма, построение властной «вертикали», отмена выборов губернаторов и формирование доминирующей в федеральной и региональной политике «партии власти», на их взгляд, органически вписываются в главную политическую струю, напоминая предоставление полномочий губернаторам. В результате в краткосрочной перспективе, удается упростить взаимодействие административных органов на всех уровнях, закрепить «вертикаль» (показательно, что администрации в городах очень часто возглавляют заместители губернаторов), при этом сохранится ограниченная конкуренция на выборах к представительским органам (хотя, только в пределах властной корпорации), а городское собрание превращается в центр согласования интересов горожан и основных групп влияния. Прозвучало даже парадоксальное мнение: Россия выбрала евроатлантическую модель глобализации на евразийском пространстве. Речь шла о практических аспектах попытки объединения европейской традиции местного самоуправления и азиатской — сильной вертикали власти.

Но такое состояние дел возможно только при безусловном сохранении доминирования среди депутатов местных представительских собраний «партии власти», что иногда ставится под сомнение. В условиях роста, в стране протестных настроений не помогает даже ограничение конкуренции — сейчас в России наблюдается постепенная утрата «партией власти» абсолютного большинства (такие примеры приводились) в некоторых представительских органах, что автоматически приводит к появлению необходимости договариваться с оппонентами. Показательно, что подобные проблемы у власти в России возникают в первую очередь там, где для формирования состава представительского органа муниципального образования применяется пропорциональная или смешанная система (ее выбор определяется уставом муниципального образования). Нет вопросов, например, в Курский области, где 100% депутатов законодательных собраний — бизнесмены, избранные по мажоритарным округам. Поэтому многократно раскритикованная в Украине система пропорциональных выборов в России частью общественности рассматривается как один из возможных инструментов влияния на власть, восстановления представительскими органами функций согласования общественных интересов.

Итак, внесенные в законодательство Российской Федерации упомянутым нормативным актом изменения на практике способствовали построению на местном уровне (ускорив силой централизованного влияния уже происходящие процессы) модели моноцентричного или авторитарного режима, что по своей сути не соответствует природе местного самоуправления, отрицает его наличие при модернизации внешней формы.