Як проводити децентралізацію?

Сьогодні парламент має ухвалити низку важливих законопроектів. Частина з них стосується реформування місцевих органів влади. Нинішній віце-прем’єр-міністр, а після виборів, схоже, не останній кандидат у прем’єри Володимир Гройсман вважає, що процес децентралізації влади можна і потрібно розпочати якнайскоріше. «На сьогоднішній день є 7 законів, які підготовані урядом. Вони сьогодні в різному стані знаходяться в парламенті, і їх можна ухвалити, щоб розпочати децентралізацію з 2015 року. Найголовніше — (розпочати. — Авт.) фінансову (децентралізацію. — Авт.), коли кошти залишаться на витрати людей на територіях, на те, що їх сьогодні цікавить. Все це можна зробити вже з 1 січня», — сказав він у ефірі одного з телеканалів в кінці минулого тижня. Звичайно, у нього є і план «Б» на випадок, якщо парламент не буде здатний ухвалити ці закони. Тоді, за словами віце-прем’єра, це повинна буде зробити нова Верховна Рада, яку оберуть наприкінці жовтня.

Але тим, хто безпосередньо працює в органах місцевої влади й потерпає сьогодні від їхнього безгрошів’я, а відтак і фактичної недієздатності, план «Б» не потрібен. Вони усією душею за план «А», який вже з початку майбутнього року відкриває можливості для реальної децентралізації влади на місцях. Однак для цього вже сьогодні, на останньому засіданні Ради необхідно ухвалити доповнення й зміни до Бюджетного й Податкового кодексів.

Радник Гройсмана Юрій Ганущак (його нерідко називають одним з архітекторів децентралізації влади в Україні) характеризує нинішню систему так: «Чим більше в громаді доходів, тим менший трансфер з бюджету — жодної зацікавленості. До цього приводили розрахунки за витратами». Він називає те, що зараз пропонується змінити в бюджетній сфері (запровадити розрахунки за доходами), справжньою революцією. «Розраховуватися трансферти будуть за принципом солідарності. Та громада, яка має дуже низький фіскальний потенціал, отримає додаткові прибутки з бюджету країни, а в тієї, яка має надлишок коштів, частину їх заберуть. До того ж усім буде щось «підкидати» Міністерство фінансів», — роз’яснює він. «В ідеалі різниця між найкращою громадою та найгіршою мала б становити на душу населення  приблизно 1,5 рази, — говорить експерт. — Однак оскільки у нас завжди пам’ятають про гасло «хто з’їв моє сало», була запропонована формула, що робить диференціацію глибшою». Трансферти, за словами Ганущака, йтимуть до міст обласного значення та районів — це одна група. Друга — обласні бюджети.

Ще одна деталь бюджетного реформування, за словами Ганущака, полягає в тому, що на оновлення основних фондів тепер має йти не менше 10% загального фонду бюджету громади. Так формується бюджет розвитку. Як серйозне  поліпшення для місцевої влади Ганущак розглядає рішення, згідно з яким кошти спеціального фонду тепер не обов’язково пропускатимуть через систему Держскарбниці. Вони йтимуть і через комерційні банки, де планувати рух коштів набагато легше, особливо при розрахунках з постачальниками, які вимагають своєчасної оплати. Отже скарбниця обслуговуватиме місцеві бюджети в частині поточних витрат, таких як зарплати бюджетникам, а все, що стосується спеціального фонду бюджету розвитку, можна буде проводити також через банки. Щоправда, в цьому випадку не можна буде розраховувати на короткочасні кредити бюджету. Для ліквідації касових розривів доведеться звертатися за кредитами до тих самих банків.

Ганущак пояснює, чому все це необхідно впровадити в практику роботи місцевих органів влади вже з початку 2015 року. Якщо це буде зроблено, то одночасно буде створено імпульс і стимул для реформи місцевого самоврядування й насамперед для добровільного об’єднання недієздатних сьогодні громад. Якщо до виборів до місцевого самоврядування, запланованих на осінь 2015 року, ми не зробимо перші кроки, говорить експерт, то не буде умов для того, щоб провести повномасштабну фінансову децентралізацію. «Я наполягаю на тому, що без реформи адміністративно-територіального устрою всі розмови про децентралізацію влади будуть не більше ніж імітацією, — переконує Ганущак. — Тому що в першу чергу ця реформа передбачає передачу влади дієздатним органам місцевого самоврядування». «Дієздатність є першою умовою, — ще раз підкреслює він. — А її неможливо домогтися, якщо у нас не буде проведено територіальну реформу».

Голова Асоціації малих міст, мер міста Українка (Київська область) Павло Козирєв розповідає про дослідження, проведене в Німеччині. Виявилось, що найщасливіщі німці живуть у маленьких містах. «Назвемо те, що у нас є зараз — централізацією, а ми хочемо провести децентралізацію, — говорить Козирєв. — Якщо ми це зробимо, то найбільші зміни в країні будуть реалізовані якраз на рівні маленьких міст, райцентрів та інших населених пунктів, які розташовані довкола них». Також він розповідає про ще одне дослідження, проведене після децентралізації. Воно показало, що після його проведення люди з мегаполісів почали повертатися до маленьких містечок. «Тому що жити там набагато зручніше, комфортніше, — наполягає мер. — Якщо є умови, громада піклується про дороги, дитячі установи, лікарню й інші послуги, то жити в невеликому місті краще».

Ганущак говорить про те, які податки будуть залишені місцевим органам влади для виконання їхніх повноважень. За ними фактично назавжди закріплюється податок на доходи фізичних осіб, відзначає він й додає, що мають бути ще й дотації, але на перший рік дії закону передбачені субвенції на ті повноваження, які вважаються державними й делегованими нею вниз. Це освіта, надання медичних послуг усіх трьох рівнів. Податок на прибуток підприємств місцевим громадам не передається, тому що, як вважає Ганущак, в такому разі Київ «витягне» для себе цей податок з усієї країни — всі підприємства реєструватимуться тут. Запроваджуються субвенції п’яти видів. Найбільша — на освіту. Ганущак детально розповідає про схему вирівнювання, яка полягає в тому, що громади поділяються на три категорії, виходячи з так званого індексу податкоспроможності, тобто доходи на душу населення по відношенню до середніх по країні. Якщо цей індекс становить від 0,9 до 1,1, то вирівнювання не проводиться. Якщо менше 0,9, то громаді виділяється дотація, яка дотягує її до рівня 80% від громади першої категорії. А якщо індекс більший, ніж 1,1, тоді в громади забирають половину того, що перевищує 1,1 на користь менш забезпечених податками населених пунктів та громад.

Ганущак  демонструє слайди, на яких показані очікувані результати вирівнювання. В обласних бюджетах все зроблено так, щоб результати вражали. А от в містах обласного значення та районах і після реформи співвідношення не таке вже й хороше. «Ми свідомо йдемо на такі кроки, щоб стимулювати нарощування доходів, а отже й вихід зарплат з тіні». Податковим кодексом запроваджується податок на нерухомість, продовжує Ганущак, причому оподаткування йде з першого метра, а ставки регулюються, як і в більшості країн, органами місцевого самоврядування. Зараз Мінфін пропонує запровадити цю ставку у розмірі 2% від мінімальної зарплати за квадратний метр, причому однакову для всіх видів житлової та нежитлової нерухомості, й Ганущак відзначає у зв’язку з цим ризик соціальних протестів.

«День» попросив Козирєва розповісти, чи буде в його місті яка-небудь диференціація податку на нерухомість. Мер відзначив, що відмінності в ставках не залежатимуть від розміру площі, а лише від двох чинників: її зношеності й розташування. Для старих будинків ставка податку буде меншою, а для розташованих у центральній частині міста, — більшою за  середню по місту.