Как проводить децентрализацию?

Сегодня парламент должен принять ряд важных законопроектов. Часть из них касается реформирования местных органов власти. Нынешний вице-премьер-министр, а после выборов, похоже, не последний кандидат в премьеры Владимир Гройсман считает, что процесс децентрализации власти можно и нужно начать как можно скорее. «Сегодня есть семь законов, подготовленых правительством. Они в различном состоянии находятся в парламенте, и их можно принять, чтобы децентрализацию начать с 2015 года. Самое главное — (начать. — Авт.) финансовую (децентрализацию. — Авт.), когда средства останутся на расходы людей на территориях, на то, что их сегодня интересует... Все это можно сделать уже с 1 января», — сказал он в эфире одного из телеканалов в конце прошлой недели. Конечно, у него есть и план Б на случай, если парламент не будет способен принять эти законы. Тогда, по словам вице-премьера, это должна будет сделать новая Верховная Рада, которую изберут в конце октября.

Но тем, кто непосредственно работает в органах местной власти и страдает сегодня от их безденежья, а потому и фактической недееспособности, план Б не нужен. Они всей душой за план А, который уже с начала будущего года открывает возможности для реальной децентрализации власти на местах. Но для этого уже сегодня, на последнем заседании Рады необходимо принять дополнения и изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы.

•  Советник Гройсмана Юрий Ганущак (его нередко называют одним из архитекторов децентрализации власти в Украине) характеризует нынешнюю систему: «Чем больше у общины доходов, тем меньше трансфер из бюджета — никакой заинтересованности. К этому приводили расчеты по расходам». Он называет то, что сейчас предлагается изменить в бюджетной сфере (ввести расчеты по доходам), настоящей революцией. «Рассчитываться трансферты будут по принципу солидарности. Та община, у которой очень низкий фискальный потенциал, получит дополнительные доходы из бюджета страны, а у той, которая имеет излишек средства, часть их отберут. А еще всем будет что-то подбрасывать Министерство финансов», — разъясняет он. «В идеале разница между самой лучшей общиной и самой плохой должна бы составить на душу населения примерно 1,5 раза, — говорит эксперт. — Но поскольку у нас всегда помнят о лозунге «кто съел мое сало», была предложена формула, делающая дифференциацию более глубокой». Трансферты, по словам Ганущака, будут идти в города областного значения и районы — это одна группа. Вторая — областные бюджеты.

Еще одна деталь бюджетного реформирования, по словам Ганущака, состоит в том, что на обновление основных фондов теперь должно идти не меньше 10% общего фонда бюджета общины. Так формируется бюджет развития. Как серьезное улучшение для местных властей Ганущак рассматривает решение, согласно которому средства специального фонда теперь не обязательно будут пропускать через систему Госказначейства. Они будут идти и через коммерческие банки, где планировать движение средств гораздо легче, особенно при расчетах с поставщиками, которые требуют своевременной оплаты. Так что казначейство будет обслуживать местные бюджеты в части текущих расходов, таких как зарплаты бюджетникам, а все, что касается специального фонда бюджета развития, можно будет проводить и через банки. Правда, в этом случае нельзя будет рассчитывать на кратковременные кредиты бюджета. Для ликвидации кассовых разрывов придется обращаться за кредитами к тем же банкам.

•  Ганущак объясняет, почему все это необходимо внедрить в практику работы местных органов власти уже с начала 2015 года. Если это будет сделано, то одновременно будет создан импульс и стимул для реформы местного самоуправления и, в первую очередь, для добровольного объединения недееспособных сегодня общин. Если до выборов в местное самоуправление, намеченных на осень 2015 года, мы не сделаем первые шаги, говорит эксперт, то не будет условий для того, чтобы провести полномасштабную финансовую децентрализацию. «Я настаиваю на том, что без реформы административно-территориального устройства все разговоры о децентрализации власти будут не более чем имитацией, — убеждает Ганущак. — Потому что в первую очередь эта реформа предусматривает передачу власти в дееспособные органы местного самоуправления». «Дееспособность является первым условием, — еще раз подчеркивает он, — а ее невозможно добиться, если у нас не будет проведена территориальная реформа».

•  Глава Ассоциации малых городов, мэр города Украинка (Киевская область) Павел Козырев рассказывает об исследовании, проведенном в Германии. Оказалось, что самые счастливые немцы живут в малых городах. «Назовем то, что у нас есть сейчас, — централизацией, а мы хотим провести децентрализацию, — говорит Козырев. — Если мы это сделаем, то самые большие изменения в стране будут реализованы как раз на уровне малых городов, райцентров и других населенных пунктов, которые расположены вокруг них». Он рассказывает о еще одном исследовании, проведенной после децентрализации. Оно показало, что после ее проведения люди из мегаполисов стали возвращаться в малые города. «Потому что жить там гораздо удобнее, комфортнее, — настаивает мэр. — Если есть условия, община заботится о дорогах, детских учреждениях, больнице и других услугах, то жить в небольшом городе лучше».

Ганущак говорит о том, какие налоги будут оставлены местным органам власти для выполнения их полномочий. За ними фактически навсегда закрепляется налог на доходы физических лиц, отмечает он и добавляет, что должны бы быть еще и дотации, но на первый год действия закона предусмотрены субвенции на те полномочия, которые считаются государственными и делегированными вниз. Это образование, оказание медицинских услуг всех трех уровней. Налог на прибыль предприятий местным громадам не передается, потому что, как считает Ганущак, в таком случае Киев высосет для себя этот налог со всей страны — все предприятия зарегистрируются тут. Вводятся субвенции пяти видов. Самая крупная — на образование. Ганущак подробно рассказывает о схеме выравнивания, которая состоит в том, что общины делятся на три категории, исходя из так называемого индекса налогоспособности, то есть по отношению доходов на душу населения к средним по стране. Если этот индекс составляет от 0,9 до 1,1, то выравнивание не производится. Если меньше 0,9, то общине выделяется дотация, которая дотягивает ее до уровня 80% от общин первой категории. А если индекс больше, чем 1,1, тогда у общины забирают половину того, что превышает 1,1, в пользу менее обеспеченных налогами населенных пунктов и общин.

•  Ганущак демонстрирует слайды, на которых показаны ожидаемые результаты выравнивания. По областным бюджетам все сделано так, чтобы результаты впечатляли. А по городам областного значения и районам и после реформы соотношение не такое уж хорошее. «Мы сознательно идем на такие шаги, чтобы стимулировать наращивание доходов, а следовательно, и выход зарплат из тени». Налоговым кодексом вводится налог на недвижимость, продолжает Ганущак, причем налогообложение идет с первого метра, а ставки регулируются, как и в большинстве стран, органами местного самоуправления. Сейчас Минфин предлагает ввести эту ставку в размере 2% от минимальной зарплаты за квадратный метр, причем одинаковую для всех видов жилой и нежилой недвижимости, и Ганущак отмечает в связи с этим риск социальных протестов.

«День» попросил Козырева рассказать, будет ли в его городе какая-либо дифференциация налога на недвижимость. Мэр отметил, что отличия в ставках не будут зависеть от размера площади, а только от двух факторов: ее износа и расположения. Для старых домов ставка налога будет меньше, а для расположенных в центральной части города — больше, чем средняя по городу.