Самоврядування: чи можливе воно в Україні?
У даному контексті не завадить згадати «сміливі» пропозиції» й «нові» підходи», випробувані вже в Ялті й Одесі, внаслідок яких обраних демократичним шляхом міських голів було відлучено від влади... У Києві ж узагалі справа до виборів так і не дійшла. Офіційно — через відсутність законодавчої бази, тобто закону про столицю...
У Європі нині знову заговорили про Україну. Восени цього року на сесії Парламентської Асамблеї Ради Європи буде розглянуто питання дотримання Україною Європейської хартії про місцеве самоврядування. Символічно, що з цією акцією збігатиметься й інша подія — відзначення Києвом 500-річчя Магдебурзького права. Чи поталанить на цей раз Києву й він знову стане самоврядною столицею України?
Ще напередодні парламентських виборів, щоб спостерігати за їх проведенням та оцінити ситуацію щодо місцевої демократії, Конгрес місцевих та регіональних влад Європи (КМРВЄ) — структурної одиниці Ради Європи — спорядив до України свою делегацію. Можна було б і не зосереджувати на цьому уваги, коли б не одна пікантна обставина: Конгрес здійснює спостереження за місцевими виборами в країнах — членах Ради Європи (а Україна є її членом) лише у виняткових випадках. Цього разу рішення Ради Європи було продиктовано незадовільним станом місцевого самоврядування в Україні, відсутністю адекватного законодавства та існуючої практики, котра відповідала б нормам та принципам Європейської хартії про місцеве самоврядування — ключового документа Ради Європи, підписаного і ратифікованого Україною 1997 року.
Підписавши Хартію, Україна (хоче вона того чи ні) зобов’язана виконувати всі її положення, запроваджуючи їх у діяльність суб’єктів місцевого самоврядування. Так мислилося, але так не сталося. Саме тому в лютому 1998 року Конгрес направив термінове звернення до української влади про необхідність поваги до місцевої демократії і закликав Президента України якнайшвидше прийняти закон про муніципальні вибори, у тому числі і в столиці України — місті Києві.
Пристрасті, що розбурхувалися довкола проблеми самоврядування в Києві, стали квінтесенцією безпрецедентного конфлікту між Президентом і Верховною Радою, прихильниками місцевого самоврядування і представниками державної адміністрації, котрі самоврядування не визнають. У цей конфлікт були втягнуті й виборчі комісії, і прокуратура, і міський суд, і Верховний Суд, і Конституційний Суд. А Верховна Рада у цій ситуації повелася не найкращим чином, адже вона не зробила головного — не відстояла закон.
Через розбалансованість усіх гілок влади та розбіжність поглядів Верховної Ради і Президента України щодо тлумачення суті самоврядування (наприклад, ст. 141 Конституції України) кияни були позбавлені можливості повністю використати свої права та обов’язки у, здавалося б, демократичній державі.
Щодо киян, які, власне, і складають територіальну громаду і, отже, мають законне право обирати міського голову столиці, то вони однозначно висловилися за підтримку Закону «Про столицю України — місто-герой Київ», влаштувавши напередодні виборів багатотисячний мітинг, у якому взяли участь майже всі кандидати на посаду міського голови Києва. У відозві, прийнятій учасниками мітингу, проголошувалося: «У киян до останнього часу була надія, що, обравши міського голову, вони нарешті доб’ються реального самоврядування. Але влада робить усе, щоб заблокувати прямі вибори міського голови Києва».
Акція киян узгоджується з Конституцією України, яка недвозначно трактує порядок обрання міського голови: «Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають сроком на чотири роки відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях» (ст. 141). Саме такі принципи закладені в основу Європейської хартії, і, отже, саме таку позицію відстоює Конгрес місцевих та регіональних влад Європи.
За такої правової узгодженості в нас не повинно бути жодних проблем з утвердженням місцевої демократії, і зокрема з обранням міського голови Києва. Проте такі проблеми весь час виникають, і вони, на жаль, створюються штучно. Деякі високопосадові особи намагалися через пресу довести, що Київ — таке саме місто, як і будь-який обласний центр, а тому він не може мати особливого, столичного статусу. Некомпетентні висловлювання викликали занепокоєність у Раді Європи, й зокрема Бюро Конгресу. У листі президента Конгресу Клода Егі від 10 вересня 1997 року на ім’я Є. Кушнарьова зазначалося, що принципи Європейської хартії про місцеве самоврядування мають бути повністю застосовані у місті Києві, що виборна міська рада повинна мати власний адміністративний орган.
Та настанови президента такої поважної організації не були сприйняті, ба більше, все робилося з точністю до навпаки. На прийнятий Верховною Радою Закон «Про столицю України — місто-герой Київ» накладено вето, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» так і не завершено додатковими законодавчими актами, вибори міського голови столиці скасовано. Як наслідок усього цього: Україна, по суті, не має столиці, Київ — міського голови, кияни і справжнього самоврядування.
Те, що це не випадкові прорахунки, а цілеспрямована політика, засвідчила поведінка української делегації на сесії Парламентської Асамблеї Ради Європи (до речі, сформованої згідно з указом Президента): вона до останнього билася проти запровадження в Україні самоврядування, проти обрання міських голів прямим голосуванням, проти особливого статусу столиці, нарешті, проти того, щоб усі ради мали власні виконавчі органи і щоб усі посадові особи місцевого самоврядування обирались населенням.
Незграбна спроба делегації пояснити свою позицію існуючими розбіжностями у нашому та європейському законодавствах Конгресом не була сприйнята. Вступивши до Ради Європи, слід жити за її законами, зокрема за принципами Європейської хартії. Про це Конгрес висловився однозначно, досить жорстко рекомендуючи українському керівництву «прийняти законодавство у сфері місцевого та регіонального самоврядування, яке відповідало б принципам Європейської хартії про місцеве самоврядування і Конституції України, документам, що гарантують право самоврядування містам, районам, областям».
Немає сумніву в тому, що питання про виконання Україною принципів Європейської хартії про місцеве самоврядування будуть ставитися ще жорсткіше на наступній сесії Парламентської Асамблеї Ради Європи, що відбудеться восени цього року. Така позиція Парламентської Асамблеї зрозуміла. Адже Асамблея наполегливо відстоює обов’язкову для виконання всіма країнами — членами Ради Європи ключового положення: саме від рівня самоврядування залежить ступінь демократизації суспільства. Україна ж, незважаючи на численні рекомендації з боку КМРВЄ розвивати місцеву демократію, не поспішає їх виконувати: Верховній Раді, нині заклопотаній своїми внутрішніми проблемами, не до того, стосовно Президента, то він перекреслив навіть те, що парламентаріями вже напрацьовано.
Напрошується запитання: чому ж Україна, що так важко пробивалася до Ради Європи, нині з особливою впертістю порушує закони її функціонування? Мабуть, тому що вона має якісь свої життєво важливі інтереси, більш важливі, аніж інтереси загальноєвропейського дому. Дійсно, такі інтереси є, щоправда, вони стосуються не України, а української адміністрації. Її влаштовує нинішній стан справ, такий, коли радами фактично управляє держадміністрація. Київ у цьому плані займає провідне становище, бо це місто, де формується висока політика. Зрозуміло, що від того, хто буде на чолі Києва, може значною мірою залежати ситуація на політичному олімпі. Бо ж у Києві зосереджені найбільші банки, тут уже у недалекому майбутньому величезну ціну матиме кожний квадратний метр землі, офісу, житлових приміщень. У Києві будуть розподілятися фінанси для всієї держави. Тут робитимуться гроші й політика.
Проводити політику приниження волі киян і статусу столиці можна, лише усунувши її мешканців від управління містом, що, власне, вже й робиться. Початок цьому було покладено 1997 року з усунення обраного голови Київської міськради, нині цей процес трансформувався в прямий вплив адміністрації Президента на управління столицею. Вперше за багато років, якщо не сказати століть, виникла реальна загроза відчуження киян від рідного міста, коли всі головні питання вирішуються за спиною громадян і виходячи виключно з інтересів державно-адміністративного істеблішменту.
Жорстке адміністрування життя столиці стало причиною її занепаду при всій показовості «перебудови» Києва. За даними доповіді ООН—ЮНІСЕФ, у Києві лише 1 відсоток здорових школярів, через хвороби 16—18 тис. дітей щорічно стають інвалідами, безпритульних дітей у Києві — до 20 тисяч, а скільки таких, що живуть із батьками, але не мають повноцінного харчування. А літні люди, а інваліди? Якою ж мірою доцільно й морально витрачати величезні кошти на нові пам’ятники, на відновлення Михайлівського монастиря, Успенського собору, на дороге оздоблення вулиць і підземних переходів?
Причина занепаду Києва полягає в тому, що він позбавлений справжнього господаря, який міг би відстоювати інтереси киян у вищих органах влади. Таким господарем може бути не призначений адміністрацією чиновник, а законно обраний киянами міський голова. Лише такий господар здатний проводити власну економічну політику, орієнтовану на захист громадян. Коли б здійснювалася саме така політика, Київ не тільки не втрачав би півмільярда гривень щороку, а ще й прирощував би стільки ж до своїх прибутків; він не віддавав би левову частку зароблених киянами грошей на утримання величезної бюрократичної машини, а спрямовував би їх на соціальні потреби — тоді не було б проблем із зарплатами й пенсіями, медичним обслуговуванням і ліками, з дитячими садками і школами, з безпритульними людьми.
Отже, боротьба за відстоювання столичного статусу Києва, як і права
киян на волевиявлення, ще попереду.
