Самоуправление: возможно ли оно в Украине?
Е.Кушнарев утверждал, что в этих предложениях речь идет о децентрализации управления во всех сферах, а также о необходимости «новых подходов» к бюджетной политике и вопросам собственности.
В данном контексте нелишне вспомнить «смелые» предложения» и «новые подходы», апробированные уже в Ялте и Одессе, в результате которых избранные демократичным путем городские головы были отстранены от власти... В Киеве же вообще дело до выборов так и не дошло. По официальной причине — отсутствия законодательной базы — закона о столице...
В Европе ныне опять заговорили об Украине. Осенью в этом году на сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы будет рассмотрен вопрос соблюдения Украиной Европейской хартии о местном самоуправлении. Символично, что с этой акцией совпадает и другое событие — празднование Киевом 500-летия Магдебургского права. Повезет ли на этот раз Киеву и он опять станет самоуправляющейся столицей Украины?
Еще накануне парламентских выборов с целью наблюдения за их ходом и оценки ситуации относительно местной демократии Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) — структурная единица Совета Европы — направил в Украину свою делегацию. Можно было бы и не обращать на это внимание, если бы не одно пикантное обстоятельство: Конгресс проводит наблюдение за местными выборами в странах — членах Совета Европы (а Украина является его членом) только в исключительных случаях. На этот раз решение Совета Европы было продиктовано неудовлетворительным состоянием местного самоуправления в Украине, отсутствием адекватного законодательства и соответствующей практики, которая отвечала бы нормам и принципам Европейской хартии о местном самоуправлении — ключевого документа Совета Европы, подписанного и ратифицированного Украиной в 1997 году.
Подписав Хартию, Украина (хочет она того или нет) обязана выполнять все ее положения, закладывая их в деятельность субъектов местного самоуправления. Так мыслилось, но так не получилось. Именно поэтому в феврале 1998 года Конгресс направил срочное обращение к украинской власти о необходимости уважения к местной демократии и призвал Президента Украины как можно быстрее принять закон о муниципальных выборах, в том числе и в столице Украины — городе Киеве.
Страсти, которые разбушевались вокруг проблемы самоуправления в Киеве, стали квинтэссенцией беспрецедентного конфликта между Президентом и Верховной Радой, сторонниками местного самоуправления и представителями государственной администрации, которые самоуправления не признают. В этот конфликт оказались втянутыми и избирательные комиссии, и прокуратура, и городской суд, и Верховный Суд, и Конституционный Суд. А Верховная Рада в этой ситуации повела себя не лучшим образом, ведь она не сделала главного — не отстояла закон.
Из-за разбалансированности всех ветвей власти и разногласия взглядов Верховной Рады и Президента Украины в толковании сути самоуправления (например, ст. 141 Конституции Украины) киевляне были лишены возможности полностью использовать свои права и обязанности, казалось бы, в демократическом государстве.
Что касается киевлян, которые, собственно, и составляют территориальную общину и, следовательно, имеют законное право выбирать городского голову столицы, то они однозначно высказались за поддержку Закона «О столице Украины — городе-герое Киеве», проведя накануне выборов многотысячный митинг, в котором приняли участие почти все кандидаты на должность городского головы Киева. В воззвании, принятом участниками митинга, провозглашалось: «У киевлян до последнего времени была надежда, что, избрав городского голову, они наконец добьются реального самоуправления. Но власть делает все, чтобы заблокировать прямые выборы городского головы Киева».
Акция киевлян не противоречит Конституции Украины, которая недвусмысленно трактует порядок избрания городского головы: «Территориальные общины на основании общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования выбирают сроком на четыре года соответственно сельского, поселкового, городского голову, который возглавляет исполнительный орган совета и председательствует на его заседаниях» (ст. 141). Именно такие принципы заложены в основу Европейской хартии и, следовательно, именно такую позицию отстаивает Конгресс местных и региональных властей Европы.
При такой правовой согласованности у нас не должно быть никаких проблем с утверждением местной демократии, и в частности с избранием городского головы Киева. Однако такие проблемы все время возникают, и они, к сожалению, создаются искусственно. Некоторые высшие должностные лица пытались через печать доказать, что Киев — такой же город, как и любой областной центр, а поэтому он не может иметь особого, столичного статуса. Некомпетентные высказывания вызвали обеспокоенность в Совете Европы, и в частности в Бюро Конгресса. В письме президента Конгресса Клода Эги от 10 сентября 1997 года на имя Е.Кушнарева указывалось, что принципы Европейской хартии о местном самоуправлении должны быть полностью применены в городе Киеве, что выборный городской совет должен иметь собственный административный орган.
Но установки президента такой почтенной организации не были восприняты, и, более того, все делалось с точностью наоборот. На принятый Верховной Радой Закон «О столице Украины — городе-герое Киеве» наложено вето, Закон «О местном самоуправлении в Украине» так и не завершен дополнительными законодательными актами, выборы городского головы столицы отменены. Как следствие всего этого: Украина, по существу, не имеет столицы, Киев — городского голову, киевляне — настоящего самоуправления.
То, что это не случайные просчеты, а целенаправленная политика, показало поведение украинской делегации на сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы (кстати, сформированной согласно указу Президента): она до последнего боролась против введения в Украине самоуправления, против избрания городских голов прямым голосованием, против особого статуса столицы, наконец, против того, чтобы все советы имели собственные исполнительные органы и чтобы все должностные лица местного самоуправления выбирались населением.
Неловкая попытка делегации объяснить свою позицию существующими разногласиями в нашем и европейском законодательствах Конгрессом не была воспринята. Вступив в Совет Европы, следует жить по его законам, в частности по принципам Европейской хартии. Об этом Конгресс высказался однозначно, довольно жестко рекомендуя украинскому руководству «принять законодательство в сфере местного и регионального самоуправления, которое отвечало бы принципам Европейской хартии о местном самоуправлении и Конституции Украины, документам, которые гарантируют право самоуправления городам, районам, областям».
Нет сомнения в том, что вопросы о выполнении Украиной принципов Европейской хартии о местном самоуправлении будут ставится еще жестче на следующей сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая состоится осенью этого года. Такая позиция Парламентской Ассамблеи понятна. Ведь Ассамблея настойчиво отстаивает обязательную для выполнения всеми странами — членами Совета Европы ключевого положения: именно от уровня самоуправления зависит степень демократизации общества. Украина же, несмотря на многочисленные рекомендации со стороны КМРВЕ развивать местную демократию, не спешит их выполнять: Верховной Раде, ныне озабоченной своими внутренними проблемами, не до того, что касается Президента, то он перечеркнул даже то, что парламентариями уже наработано.
Напрашивается вопрос: почему же Украина, которая так трудно пробивалась в Совет Европы, нынче с особым упрямством нарушает законы ее функционирования? Может быть, потому, что она имеет какие-то свои жизненно важные интересы, более важные, чем интересы общеевропейского дома. Действительно, такие интересы есть, хотя они касаются не Украины, а украинской администрации. Ее устраивает нынешнее состояние дел, когда советами фактически управляет госадминистрация. Киев в этом плане занимает ключевое положение, ибо это город, где формируется высокая политика. Понятно, что от того, кто возглавит Киев, может в значительной степени зависеть ситуация на политическом олимпе. Ибо в Киеве сосредоточены крупнейшие банки, здесь уже в недалеком будущем огромную цену будет иметь каждый квадратный метр земли, офиса, жилищных помещений. В Киеве будут распределяться финансы для всего государства. Здесь будут делаться деньги и политика.
Проводить политику ограничения свободы киевлян и статуса столицы можно, только устраняя ее жителей от управления городом, что, собственно, уже и делается. Начало этому было положено в 1997 году по устранению избранного председателя Киевского горсовета, нынче этот процесс трансформировался в прямое влияние администрации Президента на управление столицей. Впервые за много лет, если не сказать веков, возникла реальная угроза отчуждения киевлян от родного города, когда все главные вопросы решаются за спиной граждан и исходя исключительно из интересов государственно-административного истеблишмента.
Жесткое администрирование жизни столицы стало причиной ее упадка при всей показательности «перестройки» Киева. По данным доклада ООН — ЮНИСЕФ, в Киеве только 1 процент здоровых школьников, из-за болезней 16 — 18 тыс. детей ежегодно становятся инвалидами, беспризорных детей в Киеве — до 20 тысяч, а сколько таких, которые живут с родителями, но не имеют полноценного питания! А пожилые люди, а инвалиды? В какой же степени целесообразно и морально расходовать огромные средства на новые памятники, на восстановление Михайловского монастыря, Успенского собора, на дорогое убранство улиц и подземных переходов?
Причина упадка Киева состоит в том, что он лишен настоящего хозяина, который мог бы отстаивать интересы киевлян в высших органах власти. Таким хозяином может быть не назначенный администрацией чиновник, а законно избранный киевлянами городской голова. Только такой хозяин способен проводить собственную экономическую политику, ориентированную на защиту потребителя. Если бы проводилась именно такая политика, Киев не только не терял бы полмиллиарда гривен ежегодно, но еще и наращивал бы столько же к своим прибылям; он не отдавал бы львиную долю заработанных киевлянами денег на содержание огромной бюрократической машины, а направлял бы их на социальные потребности — тогда не было бы проблем с зарплатами и пенсиями, медицинским обслуживанием и лекарствами, с детскими садиками и школами, с бездомными людьми.
Следовательно, борьба за отстаивание столичного статуса Киева, как и права киевлян на волеизъявление, еще впереди.
Е.Кушнарев утверждал, что в этих предложениях речь идет о децентрализации управления во всех сферах, а также о необходимости «новых подходов» к бюджетной политике и вопросам собственности.
В данном контексте нелишне вспомнить «смелые» предложения» и «новые подходы», апробированные уже в Ялте и Одессе, в результате которых избранные демократичным путем городские головы были отстранены от власти... В Киеве же вообще дело до выборов так и не дошло. По официальной причине — отсутствия законодательной базы — закона о столице...
В Европе ныне опять заговорили об Украине. Осенью в этом году на сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы будет рассмотрен вопрос соблюдения Украиной Европейской хартии о местном самоуправлении. Символично, что с этой акцией совпадает и другое событие — празднование Киевом 500-летия Магдебургского права. Повезет ли на этот раз Киеву и он опять станет самоуправляющейся столицей Украины?
Еще накануне парламентских выборов с целью наблюдения за их ходом и оценки ситуации относительно местной демократии Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) — структурная единица Совета Европы — направил в Украину свою делегацию. Можно было бы и не обращать на это внимание, если бы не одно пикантное обстоятельство: Конгресс проводит наблюдение за местными выборами в странах — членах Совета Европы (а Украина является его членом) только в исключительных случаях. На этот раз решение Совета Европы было продиктовано неудовлетворительным состоянием местного самоуправления в Украине, отсутствием адекватного законодательства и соответствующей практики, которая отвечала бы нормам и принципам Европейской хартии о местном самоуправлении — ключевого документа Совета Европы, подписанного и ратифицированного Украиной в 1997 году.
Подписав Хартию, Украина (хочет она того или нет) обязана выполнять все ее положения, закладывая их в деятельность субъектов местного самоуправления. Так мыслилось, но так не получилось. Именно поэтому в феврале 1998 года Конгресс направил срочное обращение к украинской власти о необходимости уважения к местной демократии и призвал Президента Украины как можно быстрее принять закон о муниципальных выборах, в том числе и в столице Украины — городе Киеве.
Страсти, которые разбушевались вокруг проблемы самоуправления в Киеве, стали квинтэссенцией беспрецедентного конфликта между Президентом и Верховной Радой, сторонниками местного самоуправления и представителями государственной администрации, которые самоуправления не признают. В этот конфликт оказались втянутыми и избирательные комиссии, и прокуратура, и городской суд, и Верховный Суд, и Конституционный Суд. А Верховная Рада в этой ситуации повела себя не лучшим образом, ведь она не сделала главного — не отстояла закон.
Из-за разбалансированности всех ветвей власти и разногласия взглядов Верховной Рады и Президента Украины в толковании сути самоуправления (например, ст. 141 Конституции Украины) киевляне были лишены возможности полностью использовать свои права и обязанности, казалось бы, в демократическом государстве.
Что касается киевлян, которые, собственно, и составляют территориальную общину и, следовательно, имеют законное право выбирать городского голову столицы, то они однозначно высказались за поддержку Закона «О столице Украины — городе-герое Киеве», проведя накануне выборов многотысячный митинг, в котором приняли участие почти все кандидаты на должность городского головы Киева. В воззвании, принятом участниками митинга, провозглашалось: «У киевлян до последнего времени была надежда, что, избрав городского голову, они наконец добьются реального самоуправления. Но власть делает все, чтобы заблокировать прямые выборы городского головы Киева».
Акция киевлян не противоречит Конституции Украины, которая недвусмысленно трактует порядок избрания городского головы: «Территориальные общины на основании общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования выбирают сроком на четыре года соответственно сельского, поселкового, городского голову, который возглавляет исполнительный орган совета и председательствует на его заседаниях» (ст. 141). Именно такие принципы заложены в основу Европейской хартии и, следовательно, именно такую позицию отстаивает Конгресс местных и региональных властей Европы.
При такой правовой согласованности у нас не должно быть никаких проблем с утверждением местной демократии, и в частности с избранием городского головы Киева. Однако такие проблемы все время возникают, и они, к сожалению, создаются искусственно. Некоторые высшие должностные лица пытались через печать доказать, что Киев — такой же город, как и любой областной центр, а поэтому он не может иметь особого, столичного статуса. Некомпетентные высказывания вызвали обеспокоенность в Совете Европы, и в частности в Бюро Конгресса. В письме президента Конгресса Клода Эги от 10 сентября 1997 года на имя Е.Кушнарева указывалось, что принципы Европейской хартии о местном самоуправлении должны быть полностью применены в городе Киеве, что выборный городской совет должен иметь собственный административный орган.
Но установки президента такой почтенной организации не были восприняты, и, более того, все делалось с точностью наоборот. На принятый Верховной Радой Закон «О столице Украины — городе-герое Киеве» наложено вето, Закон «О местном самоуправлении в Украине» так и не завершен дополнительными законодательными актами, выборы городского головы столицы отменены. Как следствие всего этого: Украина, по существу, не имеет столицы, Киев — городского голову, киевляне — настоящего самоуправления.
То, что это не случайные просчеты, а целенаправленная политика, показало поведение украинской делегации на сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы (кстати, сформированной согласно указу Президента): она до последнего боролась против введения в Украине самоуправления, против избрания городских голов прямым голосованием, против особого статуса столицы, наконец, против того, чтобы все советы имели собственные исполнительные органы и чтобы все должностные лица местного самоуправления выбирались населением.
Неловкая попытка делегации объяснить свою позицию существующими разногласиями в нашем и европейском законодательствах Конгрессом не была воспринята. Вступив в Совет Европы, следует жить по его законам, в частности по принципам Европейской хартии. Об этом Конгресс высказался однозначно, довольно жестко рекомендуя украинскому руководству «принять законодательство в сфере местного и регионального самоуправления, которое отвечало бы принципам Европейской хартии о местном самоуправлении и Конституции Украины, документам, которые гарантируют право самоуправления городам, районам, областям».
Нет сомнения в том, что вопросы о выполнении Украиной принципов Европейской хартии о местном самоуправлении будут ставится еще жестче на следующей сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая состоится осенью этого года. Такая позиция Парламентской Ассамблеи понятна. Ведь Ассамблея настойчиво отстаивает обязательную для выполнения всеми странами — членами Совета Европы ключевого положения: именно от уровня самоуправления зависит степень демократизации общества. Украина же, несмотря на многочисленные рекомендации со стороны КМРВЕ развивать местную демократию, не спешит их выполнять: Верховной Раде, ныне озабоченной своими внутренними проблемами, не до того, что касается Президента, то он перечеркнул даже то, что парламентариями уже наработано.
Напрашивается вопрос: почему же Украина, которая так трудно пробивалась в Совет Европы, нынче с особым упрямством нарушает законы ее функционирования? Может быть, потому, что она имеет какие-то свои жизненно важные интересы, более важные, чем интересы общеевропейского дома. Действительно, такие интересы есть, хотя они касаются не Украины, а украинской администрации. Ее устраивает нынешнее состояние дел, когда советами фактически управляет госадминистрация. Киев в этом плане занимает ключевое положение, ибо это город, где формируется высокая политика. Понятно, что от того, кто возглавит Киев, может в значительной степени зависеть ситуация на политическом олимпе. Ибо в Киеве сосредоточены крупнейшие банки, здесь уже в недалеком будущем огромную цену будет иметь каждый квадратный метр земли, офиса, жилищных помещений. В Киеве будут распределяться финансы для всего государства. Здесь будут делаться деньги и политика.
Проводить политику ограничения свободы киевлян и статуса столицы можно, только устраняя ее жителей от управления городом, что, собственно, уже и делается. Начало этому было положено в 1997 году по устранению избранного председателя Киевского горсовета, нынче этот процесс трансформировался в прямое влияние администрации Президента на управление столицей. Впервые за много лет, если не сказать веков, возникла реальная угроза отчуждения киевлян от родного города, когда все главные вопросы решаются за спиной граждан и исходя исключительно из интересов государственно-административного истеблишмента.
Жесткое администрирование жизни столицы стало причиной ее упадка при всей показательности «перестройки» Киева. По данным доклада ООН — ЮНИСЕФ, в Киеве только 1 процент здоровых школьников, из-за болезней 16 — 18 тыс. детей ежегодно становятся инвалидами, беспризорных детей в Киеве — до 20 тысяч, а сколько таких, которые живут с родителями, но не имеют полноценного питания! А пожилые люди, а инвалиды? В какой же степени целесообразно и морально расходовать огромные средства на новые памятники, на восстановление Михайловского монастыря, Успенского собора, на дорогое убранство улиц и подземных переходов?
Причина упадка Киева состоит в том, что он лишен настоящего хозяина, который мог бы отстаивать интересы киевлян в высших органах власти. Таким хозяином может быть не назначенный администрацией чиновник, а законно избранный киевлянами городской голова. Только такой хозяин способен проводить собственную экономическую политику, ориентированную на защиту потребителя. Если бы проводилась именно такая политика, Киев не только не терял бы полмиллиарда гривен ежегодно, но еще и наращивал бы столько же к своим прибылям; он не отдавал бы львиную долю заработанных киевлянами денег на содержание огромной бюрократической машины, а направлял бы их на социальные потребности — тогда не было бы проблем с зарплатами и пенсиями, медицинским обслуживанием и лекарствами, с детскими садиками и школами, с бездомными людьми.
Следовательно, борьба за отстаивание столичного статуса Киева, как и права киевлян на волеизъявление, еще впереди.
Выпуск газеты №:
№163, (1998)Section
Nota bene
