Біг по трикутнику
Без конституційної реформи влади — вічна криза. Реформа в умовах кризи — ризик «молдавського сценарію»
В цьому контексті повідомлення про проведення круглого столу «Діалог в ім’я майбутнього України» може дещо додати оптимізму: справа не в тому, що в резолюції відзначено необхідність широкого суспільно-політичного діалогу «для спільного пошуку шляхів подолання кризи в Україні». А в тому, що її підписали представники дуже різних між собою п’ятнадцяти партій та громадських організацій, серед яких — і Партія промисловців і підприємців, і НДП, і Соцпартія, і УНП «Собор», і СДПУ (о), і «Трудова Україна», і УРП. На друге засідання в березні запросили Президента Кучму та прем’єр-міністра Ющенка. Це — ще не реальний перехід від протистояння до нормального діалогу, але вже спроба.
Очікують свого вирішення проблеми виборчої системи, формування парламентської більшості та опозиції, ролі та місця партій. Явно доведеться ставити питання про коаліції, політичну відповідальність уряду, статус міністрів, а відтак — і принципи формування уряду. Тобто йдеться про реформу влади. Буде це зроблено шляхом все ж імплементації рішень референдуму, чи в іншій спосіб зараз менш важливо. Очевидно тільки, що рано чи пізно це доведеться зробити. Також очевидно, що відповідальність і влади і опозиції полягає в тому, щоб уникнути «молдавського сценарію» в цій справі.
Дискусія про необхідність і шляхи проведення конституційної реформи в Україні вступила в нову фазу. Якщо в процесі ініціювання торішнього всеукраїнського референдуму йшлося про зміну балансу гілок влади на користь Президента, то зараз опозиція намагається повернути процес конституційної реформи прямо в протилежну сторону — трансформувати українську політичну систему в парламентську республіку.
Нагадаємо читачеві, в чому полягає суть проблеми. В сучасному світі при всьому різноманітті політичних і державних режимів в залежності від того, як співвідносяться повноваження вищих органів державної влади, хто і як формує уряд країни (Кабінет Міністрів), який правовий статус має глава держави, розрізнюють президентську, парламентську і змішані (президентсько-парламентську, парламентсько-президентську) форми правління. При президентській системі президент обирається безпосередньо народом, є головою виконавчої влади, сам призначає і зміщає міністрів. Уряд не несе політичної відповідальності перед парламентом. І законодавча і виконавча влада мають певні важелі впливу на діяльність один одного (так звана система стримувань і противаг). Поняття «розділення влади» найбільшою мірою застосовується саме до президентських республік.
При парламентській формі правління (а це може бути і конституційна монархія і парламентська республіка) уряд формується політичною партією або коаліцією партій, які отримали більшість на виборах в парламент. Відповідно уряд несе політичну відповідальність перед парламентом. Глава держави (конституційний монарх або президент) має, як правило, суто представницькі повноваження.
Змішані (гібридні) форми правління поєднують у собі ознаки президентської республіки і парламентської форми правління. Принциповою особливістю цієї системи є те, що уряд несе політичну відповідальність і перед Президентом і перед парламентом. Конкретні варіанти змішаної системи тяжіють або до президентської, або до парламентської форми правління. У більшості посткомуністичних країн затвердилася саме змішана форма правління, а в пострадянських державах (в тому числі в Україні та Росії), як правило, президентсько-парламентський її варіант.
Мінуси президентсько-парламентської системи досить очевидні. По- перше, це продукований нею конфлікт законодавчої і виконавчої влади. Рівна і незалежна легітимність президента і парламенту, заснована на їх всенародному обранні, в умовах відсутності традицій вироблення політичного компромісу неминуче породжує суперечки про те, яка гілка влади «більш законна» і «головніша», особливо в тих випадках, коли йде боротьба за розподіл ресурсів і контроль над виконавчою владою. «Подвійна відповідальність» уряду є джерелом іншої проблеми — уряд і прем’єр-міністр стають заручниками політичної гри, а частіше за все — безкінечного конфлікту між парламентом і президентом. Новітня політична історія України і Росії просто рясніє прикладами залежності долі прем’єрів та їх урядів навіть не від волі, а від емоцій президента країни. До того ж, статус уряду стримує і обмежує політичну вагу партій. Фактично, партійний бомонд позбавлений можливості формувати Кабінет Міністрів. Заохочуючі призи, які виборюють політичні партії України — це депутатські місця, можливість впливу на законодавчий процес і, можливо, отримання одного-двох місць в уряді. Об’єктивна суперечність і зіткнення інтересів Президента і Верховної Ради сприяє формуванню і концентрації саме в парламентському полі політичної опозиції, яка протистоїть Президенту. На цьому добре удобреному конфліктному ґрунті бурхливо розростаються «квіти» інституційних соціально-психологічних комплексів (як антипрезидентських, так і антипарламентських, в залежності від приналежності їх носіїв до певного табору). Врештi страждає законодавчий процес. Сторони, залучені в діяльність з розробки і затвердження законодавства (Президент, Кабінет Міністрів, парламент) не стільки стурбовані узгодженням інтересів і пошуком компромісів при вирішенні об’єктивних протиріч, неминучих в процесі законотворчості, скільки тим, щоб ставити один одному палиці в колеса.
Чому ж президентсько-парламентська система, яка має так очевидні вади, перемогла в більшості посткомуністичних, і не тільки пострадянських, країн? Спочатку передбачалося, що змішана система акумулює достоїнства президентської і парламентської моделей і дозволить подолати їх недоліки. Привабливими здавалися і її варіативність, інституційна гнучкість, що дозволяли врахувати особливості співвідношення соціально-політичних сил, специфіку політичної ситуації і суспільних традицій в даній країні.
По суті, в кожній посткомуністичній країні, котра використала президентсько-парламентську систему, утвердилася специфічна її модель з неповторною конструкцією розділення влади, стримувань і противаг між ними. Недоліки виявилися поступово, в процесі практичного втілення конституційної конструкції президентсько-парламентської форми правління.
Еволюція державних систем пострадянських держав виявила одну примітну закономірність. Балтійські держави, які орієнтувалися на Захід і домоглися консолідації демократичної системи, поступово, в більшій (Латвія і Естонія) або меншій (Литва) мірі, еволюціонують у бік класичної парламентської моделі, характерної для багатьох країн Європи. А ось становлення авторитарних режимів в більшості центральноазіатських держав, Білорусі і Азербайджані супроводжувалося різким посиленням повноважень Президента країни, хоч деякі формальні характеристики президентсько-парламентської системи і зберігалися.
І в Росії баланс влади крок за кроком поступово зміщується на користь посилення повноважень Президента. Україна в минулому році також пішла у бік президентської республіки. Де-факто і в Росії, і в Україні існує сильний президентський режим. Але юридичні особливості президентсько-парламентської системи, зумовлені закладеними в її конструкцію взаємними обмеженнями повноважень парламенту і Президента, знижують ефективність функціонування і законодавчої, і виконавчої влади. Особливо це помітно в Україні.
Необхідність змін в формі правління з метою підвищення ефективності функціонування державного механізму в Україні очевидна. Але рецепти реформування державно-правового дизайну країни пропонуються прямо протилежні. Одна сторона тягне конституційний віз у бік президентської республіки, інша — у бік парламентської. Так недалеко і до «конституційної шизофренії».
Де ж вихід iз ситуації, що склалася? Передусім, необхідно відмовитися від політизації процесу конституційної реформи. Замість політичної боротьби на конституційному полі, необхідна послідовна і продумана зміна форми правління, формування більш ефективної системи взаємодії законодавчої і виконавчої влади. Навряд чи доцільні при цьому різкі радикальні зміни. Ідеальної форми правління не існує. Кожне суспільство шукає свій баланс влади, що відповідає специфічним умовам і особливостям його історичного розвитку. Приклад Молдови показує, що сама по собі трансформація форми правління без відповідних суспільних передумов може призвести не до європейського парламентаризму, а до реставрації радянської влади.
«Хвороби» української політичної системи необхідно лікувати комплексно.
Ось лише деякі з проблем, вирішувати які бажано в контексті єдиної і системної конституційної реформи.
Ефективність тієї або іншої форми правління значною мірою залежить від того, чи відповідає їй виборча система. Наприклад, в багатьох західноєвропейських країнах класичній системі парламентської демократії органічно відповідає пропорційна виборча система. Мажоритарна виборча система досить ефективно взаємодіє з вестмінстерською моделлю парламентської демократії. Водночас, згідно з дослідженнями і оцінками авторитетних західних політологів, найменше вдалою (слабою, нестабільною і неефективною) є латиноамериканська модель, що поєднує президентську форму правління та пропорційну виборчу систему. На жаль, деякі українські політики і політтехнологи фактично намагаються реалізувати в Україні саме цю модель.
Інший характерний приклад — статус членів Кабінету Міністрів. Останніми роками майже третина уряду формується з народних депутатів України. Але оскільки Конституція забороняє народним депутатам знаходитися на державній службі, то виникає ряд серйозних проблем. Уряди у нас змінюються майже щороку. Тому статус міністра дуже ненадійний, а втрачати депутатський мандат, який обійшовся недешево, невигідно. До того ж втрати з цієї причини несе більшість, яка делегує своїх представників до уряду. На депутатські місця, що звільнилися, треба провести довибори. А це вже додаткові державні витрати. Тим часом у країнах з кабінетною парламентською системою правління депутат від партійної більшості, який став членом уряду, зберігає свій депутатський мандат. Міністри при цьому мають політичний статус і не є державними службовцями.
Ключова проблема реформування форми правління в Україні — посилення взаємної політичної відповідальності Кабінету Міністрів і парламенту. Реальну, а не штучну парламентську більшість можна сформувати в процесі переговорів про створення коаліційного уряду. Приклад Франції показує, що і в рамках змішаної форми правління президент може рахуватися з волею парламентаріїв, що представляють протилежний політичний табір. Однак якщо парламентська більшість розпадається, і уряд втрачає свою політичну опору, то президент повинен мати повне право розпустити парламент і призначити дострокові вибори.
Для створення ефективної і збалансованої форми правління, яка відповідала б нашим політичним реаліям, необхідна одночасна й узгоджена розробка і прийняття пакету конституційних поправок та відповідних законопроектів («Про Кабінет Міністрів», «Про політичні партії», «Про вибори народних депутатів України», нового регламенту Верховної Ради і деяких інших законопроектів). Узгодження принципів та основних напрямів конституційної реформи могло б стати предметом діалогу протилежних політичних сил. Якщо ж в умовах нинішньої політичної кризи досягнути хоч би відносного взаєморозуміння з цих питань не вдасться, то конституційну реформу краще відкласти.
Імператив системності і узгодженості конституційного дизайну повинен бути визначальним. Конституція — це не тільки Основний Закон держави, це ще й пакт суспільної згоди. Інакше ми приречені нескінченно блукати в лабіринті перманентних конституційних «реформ» і політичних курсів, без усякої надії побачити світло в кінці тунелю.
