Бег по треугольнику

Дискуссия о необходимости и путях проведения конституционной реформы в Украине вступила в новую фазу. Если в процессе инициирования прошлогоднего всеукраинского референдума речь шла об изменении баланса ветвей власти в пользу Президента, то сейчас оппозиция пытается повернуть процесс конституционной реформы прямо в противоположную сторону — трансформировать украинскую политическую систему в парламентскую республику.

Напомним читателю, в чем состоит суть проблемы. В современном мире при всем многообразии политических и государственных режимов в зависимости от того, как соотносятся полномочия высших органов государственной власти, кто и как формирует правительство страны (Кабинет Министров), какой правовой статус имеет глава государства, различают президентскую, парламентскую и смешанные (президентско-парламентскую, парламентско-президентскую) формы правления. При президентской системе Президент избирается непосредственно народом, является главой исполнительной власти, сам назначает и смещает министров. Правительство не несет политической ответственности перед парламентом. И законодательная и исполнительная власть имеют определенные рычаги влияния на деятельность друг друга (так называемая система сдерживаний и противовесов). Понятие «разделение властей» в наибольшей степени применимо именно к президентским республикам.

При парламентской форме правления (а это может быть и конституционная монархия, и парламентская республика) правительство формируется политической партией или коалицией партий, которые получили большинство на выборах в парламент. Соответственно правительство несет политическую ответственность перед парламентом. Глава государства (конституционный монарх или президент) имеет, как правило, сугубо представительские полномочия.

Смешанные (гибридные) формы правления сочетают в себе признаки президентской республики и парламентской формы правления. Принципиальной особенностью этой системы является то, что правительство несет политическую ответственность и перед президентом, и перед парламентом. Конкретные варианты смешанной системы тяготеют либо к президентской, либо к парламентской форме правления. В большинстве посткоммунистических стран утвердилась именно смешанная форма правления, а в постсоветских государствах (в том числе в Украине и России), как правило, президентско-парламентский ее вариант.

Минусы президентско-парламентской системы достаточно очевидны. Во-первых, это продуцируемый ею конфликт законодательной и исполнительной власти. Равная и независимая легитимность президента и парламента, основанная на их всенародном избрании, в условиях отсутствия традиций выработки политического компромисса неизбежно порождает споры о том, какая ветвь власти «законнее» и «главнее», особенно в тех случаях, когда идет борьба за распределение ресурсов и контроль над исполнительной властью. «Двойная ответственность» правительства является источником другой проблемы — правительство и премьер-министр оказываются заложниками политической игры, а чаще всего — незатухающего конфликта между парламентом и президентом. Новейшая политическая история Украины и России просто изобилует примерами зависимости судьбы премьеров и их правительств даже не от воли, а от эмоций президента страны. К тому же, ущербный статус правительства сдерживает и ограничивает политический вес партий. Фактически, партийный бомонд лишен возможности формировать Кабинет Министров. Утешительные призы, за которые борются политические партии Украины — это депутатские места, возможность влияния на законодательный процесс и, возможно, получение одного-двух мест в правительстве.

Объективное противоречие и столкновение интересов президента и Верховной Рады способствует формированию и концентрации именно в парламентском поле политической оппозиции, противостоящей президенту. На этой хорошо удобренной конфликтной почве бурно разрастаются «цветы» институциональных социально-психологических комплексов (как антипрезидентских, так и антипарламентских, в зависимости от принадлежности их носителей к определенному лагерю). В конечном итоге страдает законодательный процесс. Стороны, вовлеченные в деятельность по разработке и утверждению законодательства (президент, Кабинет Министров, парламент) не столько озабочены согласованием интересов и поиском компромиссов при разрешении объективных противоречий, неизбежных в процессе законотворчества, сколько тем, чтобы вставить друг другу палки в колеса.

Почему же президентско-парламентская система, имеющая столь очевидные пороки, восторжествовала в большинстве посткоммунистических, и не только постсоветских, стран? Первоначально предполагалось, что смешанная система аккумулирует достоинства президентской и парламентской моделей и позволит преодолеть их недостатки. Привлекательными казались и ее вариативность, институциональная гибкость, позволявшие учесть особенности соотношения социально-политических сил, специфику политической ситуации и общественных традиций в данной стране.

По сути дела, в каждой посткоммунистической стране, использовавшей президентско-парламентскую систему, утвердилась специфическая ее модель с неповторимой конструкцией разделения властей, сдержек и противовесов между ними. Недостатки проявились постепенно, в процессе практического воплощения конституционной конструкции президентско-парламентской формы правления.

Эволюция государственных систем постсоветских государств выявила одну примечательную закономерность. Балтийские государства, ориентированные на Запад и добившиеся консолидации демократической системы, постепенно, в большей (Латвия и Эстония) или меньшей (Литва) степени, эволюционируют в сторону классической парламентской модели, характерной для многих стран Европы. А вот становление авторитарных режимов в большинстве центральноазиатских государств, Беларуси и Азербайджане сопровождалось резким усилением полномочий президента страны, хотя некоторые формальные характеристики президентско-парламентской системы и сохранялись.

И в России баланс власти шаг за шагом постепенно смещается в пользу усиления полномочий президента. Украина в прошлом году также пошла в сторону президентской республики. Де-факто и в России и в Украине существует сильный президентский режим. Но юридические особенности президентско-парламентской системы, обусловленные заложенными в ее конструкцию взаимными ограничениями полномочий парламента и президента, снижают эффективность функционирования и законодательной и исполнительной власти. Особенно это заметно в Украине.

Необходимость изменений в форме правления с целью повышения эффективности функционирования государственного механизма в Украине очевидна. Но рецепты реформирования государственно-правового дизайна страны предлагаются прямо противоположные. Одна сторона тянет конституционный воз в сторону президентской республики, другая — в сторону парламентской. Так недалеко и до «конституционной шизофрении».

Где же выход из создавшейся ситуации? Прежде всего, необходимо отказаться от политизации процесса конституционной реформы. Вместо политической борьбы на конституционном поле необходимо последовательное и продуманное изменение формы правления, формирование более эффективной системы взаимодействия законодательной и исполнительной власти. Вряд ли целесообразны при этом резкие радикальные изменения. Идеальной формы правления не существует. Каждое общество ищет свой баланс власти, соответствующий специфическим условиям и особенностям его исторического развития. Пример Молдовы показывает, что сама по себе трансформация формы правления без соответствующих общественных предпосылок может привести не к европейскому парламентаризму, а к реставрации советской власти.

«Болезни» украинской политической системы необходимо лечить комплексно.

Вот лишь некоторые из проблем, решать которые желательно в контексте единой и системной конституционной реформы.

Эффективность той или иной формы правления в значительной степени зависит от того, соответствует ли ей избирательная система. К примеру, во многих западноевропейских странах классической системе парламентской демократии органично соответствует пропорциональная избирательная система. Мажоритарная избирательная система достаточно эффективно взаимодействует с вестминстерской моделью парламентской демократии. В то же время, согласно исследованиям и оценкам авторитетных западных политологов, наименее удачной (слабой, нестабильной и неэффективной) является латиноамериканская модель, сочетающая президентскую форму правления и пропорциональную избирательную систему. Увы, но некоторые украинские политики и политтехнологи фактически пытаются реализовать в Украине именно эту модель.

Другой характерный пример — статус членов Кабинета Министров. В последние годы едва ли не треть правительства формируется из народных депутатов Украины. Но поскольку Конституция запрещает народным депутатам находиться на государственной службе, то возникает ряд серьезных проблем. Правительства у нас меняются едва ли не каждый год. Поэтому статус министра очень ненадежен, а терять депутатский мандат, который обошелся недешево, накладно. К тому же потери по этой причине несет большинство, делегирующее своих представителей в правительство. На освободившиеся депутатские места надо проводить довыборы. А это уже дополнительные государственные расходы. Между тем в странах с кабинетной парламентской системой правления депутат от партийного большинства, ставший членом правительства, сохраняет свой депутатский мандат. Министры при этом имеют политический статус и не являются государственными служащими.

Ключевая проблема реформирования формы правления в Украине — усиление взаимной политической ответственности Кабинета Министров и парламента. Реальное, а не искусственное парламентское большинство можно сформировать в процессе переговоров о создании коалиционного правительства. Пример Франции показывает, что и в рамках смешанной формы правления президент может считаться с волей парламентариев, представляющих противоположный политический лагерь. Однако если парламентское большинство распадается и правительство теряет свою политическую опору, то президент должен иметь полное право распустить парламент и назначить досрочные выборы.

Для создания эффективной и сбалансированной формы правления, отвечающей нашим политическим реалиям, необходима одновременная и согласованная разработка и принятие пакета конституционных поправок и соответствующих законопроектов («О Кабинете Министров», «О политических партиях», «О выборах народных депутатов Украины», нового регламента Верховной Рады и некоторых других законопроектов). Согласование принципов и основных направлений конституционной реформы могло бы стать предметом диалога противоборствующих политических сил. Если же в условиях нынешнего политического кризиса достичь хотя бы относительного взаимопонимания по этим вопросам не удастся, то конституционную реформу лучше отложить.

Императив системности и согласованности конституционного дизайна должен быть определяющим. Конституция — это не только Основной Закон государства, это еще и пакт общественного согласия. Иначе мы обречены бесконечно блуждать в лабиринте перманентных конституционных «реформ» и политических курсов, без всякой надежды увидеть свет в конце туннеля.