Експеримент

Процес формування Кабінету Міністрів на чолі з Віктором Януковичем по суті став політичним експериментом, адже конституційно-правових підстав для створення і діяльності коаліційного уряду, відповідального перед парламентом, в Україні на цей час немає. І саме на підставі цього експерименту розроблятимуть відповідну законодавчу базу, формуватимуть певну політичну традицію. Тому за всієї важливості політичних персоналій, задіяних у новому складі Кабінету Міністрів, особливого аналізу вимагає політико-правовий бік процесу формування коаліційного уряду.

Скептична реакція на формування Кабміну очікувана. Мовляв, про який коаліційний уряд можна говорити, якщо у складі Кабінету Міністрів залишилася половина колишніх міністрів. Причому їх висунення за квотою тієї чи іншої фракції виглядало вельми формальним актом. Деякі депутатські об’єднання, що сформували парламентську більшість, фактично не представлені у новому уряді. І так далі. Справді, новий Кабінет Міністрів можна назвати коаліційним урядом лише з певною часткою умовності. Але повноцінний коаліційний Кабінет і неможливо було сформувати внаслідок цілого ряду об’єктивних протиріч. І зараз необхідно насамперед проаналізувати ці протиріччя для того, щоб надалі знайти оптимальні правові і політичні форми їхнього вирішення. Інакше нинішні проблеми виникатимуть і в подальшій політичній практиці.

Почнемо з протиріччя, яке лежить на поверхні. Згідно із законом народний депутат не має права бути членом Кабінету Міністрів, керівником центрального органу виконавчої влади. Ця проблема створює драматичний конфлікт інтересів і для окремих депутатів, що претендують на місце в уряді і для суб’єктів парламентсько-урядової коаліції. Вік уряду в нас у країні недовгий — у середньому трохи більше року. Як кажуть, і хочеться і колеться. Депутатський мандат не такий престижний і вигідний, як міністерська посада, але зате більш надійний. Політичну стабільність гарантовано майже напевно на чотири роки (прецедентів дострокових парламентських виборів у нас поки не було). У результаті частина претендентів на місце в уряді все-таки робить вибір на користь депутатського статусу.

Не менш складна проблема у цьому випадку виникає і для деяких фракцій (депутатських груп), що сформували парламентську більшість. З 9 колективних членів урядово-парламентської коаліції 4 фракції і групи мають чисельність, близьку до мінімуму, встановленого регламентом Верховної Ради. Нагадаємо, цей мінімум становить 14 депутатів. Якщо чисельність депутатського об’єднання падає нижче за даний критичний рубiж, то фракція (депутатська група) припиняє своє існування. На момент формування уряду фракція АПУ нараховувала 17 депутатів (зараз — 16), фракція НДП — 16 депутатів, група «Народовладдя» — 15 депутатів (зараз — 16), група «Народний вибір» — 15 депутатів. Делегування до органів виконавчої влади двох (і більше) представників цих груп призвело б до самоліквідації вищеназваних депутатських об’єднань. А якщо врахувати, що у тому ж «Народному виборі» вже є один депутат-сумісник (В. Щербань), то не доводиться дивуватися відсутності у новому уряді представника цієї групи.

Причому ця колізія стосується не тільки депутатських груп, сформованих з мажоритарників, але й партійних фракцій, що виникли внаслідок розпаду фракції «За єдину Україну». І АПУ, і НДП чудово розуміють, що якщо вони делегують до складу уряду депутата-списковика, то цю втрату далеко не обов’язково буде заповнено. Перед аграрниками дана проблема вже стоїть на повний зріст. Іван Кириленко, призначений віце-прем’єром, повинен скласти свій мандат, а серед тих списковиків «Єдиної України», хто замінить у Верховній Раді його і Д. Табачника, членів АПУ немає. Але навіть якби й були, то ще невідомо, в якій фракції вони опинилися б. У нинішньому складі українського парламенту нараховується 27 членів АПУ, а у фракції, як уже зазначалося, всього 16 депутатів.

Як же можна вирішити проблему несумісності депутатського й урядового мандата?

Керівник групи «Демократичні ініціативи» (і, між іншим, професор юриспруденції!) С. Гавриш запропонував «соломонове рішення» — як виняток дозволити тимчасово поєднання депутатського і міністерського статусу. Але як бути з Конституцією? Відразу кілька статей Основного закону країни (ст. 78, 120) таке поєднання забороняють. Створювати прецедент тимчасового припинення дії навіть однієї статті Конституції вкрай небезпечно. Адже якщо закон порушено в одному випадку (місці), то чому цього не можна зробити в іншому?

Відмова від принципу несумісності депутатського й урядового мандата фактично означатиме перехід не просто до парламентсько-президентської республіки, а до парламентської форми правління (точніше, навіть до її вестмінстерського варіанта — депутати-міністри). А це потребуватиме масштабної і радикальної конституційної реформи, до якої Україна у цей час не готова.

Значною мірою знімає вказану проблему формування депутатського корпусу на основі партійних списків (пропорційна виборча система). Депутат, делегований фракцією до Кабінету Міністрів, замінюється його партійним соратником, який входить у виборчий список і має першочергове право на отримання депутатського мандата. Для того щоб максимально знизити ризик політичної нестабільності для депутата- міністра, можна ввести норму відкладеного мандата (тимчасової заміни депутата). Приклади такої процедури відомі у світовій практиці (зокрема, найбільш показовий португальський досвід). Але це правило повинно бути врегульоване на основі закону, а не політичної доцільності.

Однак сама по собі пропорційна виборча система проблеми не вирішує. У формуванні урядових коаліцій повинні брати участь стабільні політичні утворення. Це важливо як для самої коаліції, так і для її конкретних учасників. Якщо до парламенту обиралося одне політичне утворення, а урядову коаліцію формують його фракційні уламки, то неминучі колізії, відзначені вище (приклади з АПУ та НДП). У процесі формування коаліційного уряду перевагу неминуче матимуть стабільні фракції, що спираються на такі ж стабільні політичні партії.

Багато спостерігачів звернули увагу, що під час формування коаліційного уряду виграли саме партійні фракції, однак лише ті, які за півроку існування Верховної Ради четвертого скликання продемонстрували згуртованість і стабільність. Депутатські групи, створені з числа мажоритарників, у коаліційному процесі об’єктивно виявилися неконкурентоспроможними. Їх сприймали і сприйматимуть як ситуативних політичних гравців, як будівельний матеріал парламентської коаліції. І не більше того. І це один з найважливіших підсумків минулої прем’єріади. Феодально-політична роздробленість Верховної Ради (даний термін найбільш точно означає наявність у парламенті 13 фракцій і депутатських груп) стала серйозним гальмом і в процесі створення парламентської більшості, і під час форм ування коаліційного уряду.

Проблема ускладнюється тим, що у цьому випадку йдеться про «мінімально виграшну коаліцію», тобто коаліцію, вихід з якої будь-якої фракції (депутатської групи) призводить до втрати більшості. Сама по собі «мінімально виграшна коаліція» — явище абсолютно нормальне у світовій практиці. Але коли кількість учасників велика, то зростає і ризик політичного шантажу і кон’юнктурних політичних ігор, що підриває стабільність взаємодії уряду і парламентської більшості.

Штучно зменшити кількість учасників урядово-парламентської коаліції неможливо. У кінцевому результаті це — проблема політичної структуризації суспільства і парламенту. Процес такої структуризації триває, хоч і досить повільний. Можливо, перша спроба сформувати уряд на коаліційній основі стане додатковим каталізатором цього процесу, оскільки покаже перевагу великих політичних гравців.

Ще один важливий фактор створення і стабільності коаліції — її структура. І теорія політичних коаліцій, і світова практика свідчать, що будь-який політичний блок — принципово нерівноправний, ієрархізована структура. Інакше кажучи, у коаліції повинен бути явно виражений лідер. Як це не парадоксально, але рівноцінним партнерам набагато важче домовитися. У нашому випадку відразу три провіднi фракції більшості — «Трудова Україна» і ПППУ, «Регіони України» і СДПУ(О) — мали приблизно однакову чисельність. На пост прем’єра було висунено відразу чотири кандидатури. Спроби виробити внутрішньокоаліційну процедуру визначення єдиного кандидата в прем’єри (пропонувалася, зокрема, процедура рейтингового голосування) виявилися безуспішними. І в цій ситуації кандидатуру прем’єра слід або шукати серед політично нейтральних фігур, однаково прийнятних для названих фракцій, або віддати цей вибір реальному лідеру парламентської коаліції — Президенту. Сталося останнє. Потрібно визнати, що в умовах президентсько-парламентської форми правління і вітчизняних політичних реалій інший варіант формування урядової коаліції був би абсурдний і надто малоймовірний.

Утім, питання процедури узгодження і висунення кандидатури прем’єра залишається відкритим. Як бути, якщо у коаліції парламентської більшості буде явно виражений лідер, але його кандидатура не буде влаштовувати Президента? А якщо більшість місць у парламенті виявиться у політичних сил, опозиційних главі держави? Є, щоправда, французький досвід такого співіснування. Але чи вдасться його використати у нашій практиці, в умовах досить низької політичної культури і загостреного протистояння між владою та опозицією? Найiмовiрнiше, без законодавчого урегулювання процедури узгодження і висунення кандидатури прем’єра від парламентської більшості не обійтися.

А тепер про один сумний підсумок. Політична теорія прямо говорить про те, що урядово- парламентська коаліція — це та ж угода, тільки політична. Згідно з теорією раціонального вибору, основним мотивом коаліційних взаємодій є участь у розподілі політичних дивідендів. Принциповими при цьому є два питання — «Як ділити?» і «Що ділити?».

Що стосується першого питання, то відповідь може бути такою. Ідеальної методики розподілу «політичного виграшу» немає і бути не може. Це не означає, що не треба шукати більш або менш справедливу формулу розподілу. Однак кількісний алгоритм врахування інтересів учасників коаліції — тільки перший крок у виробленні принципів і правил розподілу «виграшу», вирішальною обставиною є реальний політичний потенціал учасників коаліційної гри. Втім, важливий сам факт формування уряду на основі переговорного процесу, спроб формулювання правил гри щодо розподілу місць у коаліційному уряді. Це якраз той прецедент, який працює на поступове просування демократичного процесу в Україні.

Набагато складнішою є справа з формулюванням відповіді на питання «Що ділити?». Вже зараз позначилася тенденція до розширення «призового фонду», виведення його за межі власне Кабінету Міністрів. Для того щоб уникнути обвинувачень в упередженості і політичній суб’єктивності, не буду торкатися конкретних об’єктів розподілу, запропоную суто інституційний погляд на цю проблему.

Спільна (солідарна) відповідальність коаліційного уряду і парламентської більшості за політику, що проводиться ними, передбачає контроль правлячої коаліції над парламентськими комітетами. Однак відносини за принципом «хочу даю, хочу забираю» приводять до однакового результату що у дитячій пісочниці, що у парламенті. У цьому випадку важливі стабільні правила гри, а не настрій чи політична кон’юнктура.

Якщо ж говорити про масштаби «призового фонду» для урядової коаліції, то не можна забувати про одну дуже серйозну небезпеку. Коаліційний уряд має обмежений ресурс стабільності. В Україні і звичайний уряд, як уже зазначалося, у середньому існує трохи більше як рiк. За рубежем середня тривалість існування коаліційних урядів становить близько 30 місяців. Одна справа, якщо міняється тільки склад Кабінету Міністрів (і міністри при цьому є суто політичними фігурами), і зовсім інша ситуація, якщо при формуванні кожного нового уряду відбуватиметься масштабний кадровий перерозподіл у центральних і регіональних структурах управління. Політична нестабільність доповниться адміністративним хаосом, що неминуче позначиться і на соціально- економічних процесах. Пригадаємо, коли півтора року тому було встановлено інститут держсекретарів, то малося на увазі, що даний структурний рівень адміністративної вертикалі компенсує певну нестабільність політичної вершини — Кабінету Міністрів. Однак зараз уже висуваються претензії і на посади держсекретарів, а також губернаторів. «Узяти все і поділити», — найпростіший шлях.

І останнє. Коаліційний уряд і парламентська більшість формалізували свої відносини, уклавши угоду про солідарну політичну відповідальність. Але механізми такої відповідальності ще належить виробити і законодавчо закріпити. Поки існує певний дисбаланс. Якщо парламент може відправити уряд у відставку, оголосивши йому вотум недовіри, то таку ж відповідальність у разі розвалу урядової коаліції повинен нести і сам вищий законодавчий орган країни. Виправити баланс взаємної політичної відповідальності можна лише через внесення відповідних поправок до Конституції.

Політичний експеримент під назвою «коаліційний уряд», тільки починається. Повноцінне підбиття його підсумків ще попереду. Але вже зараз можна упевнено прогнозувати — від цих підсумків багато в чому залежатиме доля політичної реформи у країні. А це вже проблема не тільки уряду В. Януковича або його прихильників у Верховній Раді. Це принципове питання для вибору шляхів і форм розвитку демократичного процесу в Україні.