Эксперимент

Процесс формирования Кабинета Министров во главе с Виктором Януковичем по сути дела стал политическим экспериментом, ведь конституционно-правовых оснований для создания и деятельности коалиционного правительства, ответственного перед парламентом, в Украине в настоящее время не имеется. И именно на основе этого эксперимента будет разрабатываться соответствующая законодательная база, формироваться определенная политическая традиция. Поэтому при всей важности политических персоналий, задействованных в новом составе Кабинета Министров, особого анализа требует политико-правовая сторона процесса формирования коалиционного правительства.

Скептическая реакция на формирование Кабмина ожидаема. Мол, о каком коалиционном правительстве можно говорить, если в составе Кабинета Министров осталась половина прежних министров. Причем их выдвижение по квоте той или иной фракции выглядело весьма формальным актом. Некоторые депутатские объединения, сформировавшие парламентское большинство, фактически не представлены в новом правительстве. И так далее. Действительно, новый Кабинет Министров можно назвать коалиционным правительством лишь с известной долей условности. Но полноценный коалиционный Кабинет и невозможно было сформировать в силу целого ряда объективных противоречий. И сейчас необходимо в первую очередь проанализировать эти противоречия, для того, чтобы в дальнейшем найти оптимальные правовые и политические формы их разрешения. Иначе нынешние проблемы будут воспроизводиться и в последующей политической практике.

Начнем с противоречия, которое лежит на поверхности. Согласно закону народный депутат не имеет права быть членом Кабинета Министров, руководителем центрального органа исполнительной власти. Эта проблема создает драматический конфликт интересов и для отдельных депутатов, претендующих на место в правительстве, и для субъектов парламентско-правительственной коалиции. Век правительства у нас в стране не долог — в среднем чуть более года. Как говорится, и хочется и колется. Депутатский мандат не так престижен и выгоден как министерская должность, но зато более надежен. Политическая стабильность гарантирована почти наверняка на четыре года (прецедентов досрочных парламентских выборов у нас пока не было). В итоге часть претендентов на место в правительстве все-таки делает выбор в пользу депутатского статуса.

Не менее сложная проблема в данном случае возникает и для некоторых фракций (депутатских групп), сформировавших парламентское большинство. Из 9 коллективных членов правительственно-парламентской коалиции 4 фракции и группы имеют численность, близкую к минимуму, установленному регламентом Верховной Рады. Напомним, этот минимум составляет 14 депутатов. Если численность депутатского объединения падает ниже данного критического рубежа, то фракция (депутатская группа) прекращает свое существование. На момент формирования правительства фракция АПУ насчитывала 17 депутатов (сейчас — 16), фракция НДП — 16 депутатов, группа «Народовластие» — 15 депутатов (сейчас — 16), группа «Народный выбор» — 15 депутатов. Делегирование в органы исполнительной власти двух (и более) представителей этих групп привело бы к самоликвидации вышеназванных депутатских объединений. А если учесть, что в том же «Народном выборе» уже есть один депутат-совместитель (В.Щербань), то не приходится удивляться отсутствию в новом правительстве представителя этой группы.

Причем эта коллизия касается не только депутатских групп, сформированных из мажоритарщиков, но и партийных фракций, возникших в результате распада фракции «За единую Украину». И АПУ и НДП прекрасно понимают, что если они делегируют в состав правительства депутата-списочника, то эта потеря далеко не обязательно будет восполнена. Перед аграрниками данная проблема уже стоит во весь рост. Иван Кириленко, назначенный вице-премьером, должен сложить свой мандат, а среди тех списочников «Единой Украины», кто заменит в Верховной Раде его и Д.Табачника, членов АПУ нет. Но даже если бы и были, то еще неизвестно, в какой фракции они оказались бы. В нынешнем составе украинского парламента насчитывается 27 членов АПУ, а во фракции, как уже отмечалось, всего 16 депутатов.

Как же можно разрешить проблему несовместимости депутатского и правительственного мандата?

Руководитель группы «Демократические инициативы» (и, между прочим, профессор юриспруденции!) С.Гавриш предложил «соломоново решение» — в порядке исключения разрешить на время совмещение депутатского и министерского статуса. Но как быть с Конституцией? Сразу несколько статей Основного закона страны (ст.78, 120) такое совмещение запрещают. Создавать прецедент временного приостановления действия даже одной статьи Конституции крайне опасно. Ведь если закон нарушен в одном случае (месте), то почему этого нельзя сделать в другом?

Отказ от принципа несовместимости депутатского и правительственного мандата фактически будет означать переход не просто к парламентско-президентской республике, а к парламентской форме правления (точнее, даже к ее вестминстерскому варианту — депутаты-министры). А это потребует масштабной и радикальной конституционной реформы, к которой Украина в настоящее время не готова.

В значительной мере снимает указанную проблему формирование депутатского корпуса на основе партийных списков (пропорциональная избирательная система). Депутат, делегированный фракцией в Кабинет Министров, заменяется его партийным соратником, входящим в избирательный список и имеющим первоочередное право на получение депутатского мандата. Для того чтобы максимально снизить риск политической нестабильности для депутата-министра можно ввести норму отложенного мандата (временной замены депутата). Примеры такой процедуры известны в мировой практике (в частности, наиболее показателен португальский опыт). Но это правило должно быть урегулировано на основе закона, а не политической целесообразности.

Однако сама по себе пропорциональная избирательная система проблемы не решает. В формировании правительственных коалиций должны участвовать стабильные политические образования. Это важно как для самой коалиции, так и для ее конкретных участников. Если в парламент избиралось одно политическое образование, а правительственную коалицию формируют его фракционные осколки, то неизбежны коллизии, отмеченные выше (примеры с АПУ и НДП). В процессе формирования коалиционного правительства преимущество неизбежно будут иметь стабильные фракции, опирающиеся на столь же стабильные политические партии.

Многие наблюдатели обратили внимание, что в ходе формирования коалиционного правительства выиграли именно партийные фракции, однако только те, которые за полгода существования Верховной Рады четвертого созыва продемонстрировали сплоченность и стабильность. Депутатские группы, созданные из числа мажоритарщиков, в коалиционном процессе объективно оказались неконкурентоспособными. Их воспринимали и будут воспринимать как ситуативных политических игроков, как строительный материал парламентской коалиции. И не более того. И это один из важнейших итогов прошедшей премьериады. Феодально-политическая раздробленность Верховной Рады (данный термин наиболее точно обозначает наличие в парламенте 13 фракций и депутатских групп) стала серьезным тормозом и в процессе создания парламентского большинства и в ходе формирования коалиционного правительства.

Проблема усложняется тем, что в данном случае речь идет о «минимально выигрышной коалиции», т.е. коалиции, выход из которой любой фракции (депутатской группы) приводит к утрате большинства. Сама по себе «минимально выигрышная коалиция» — явление абсолютно нормальное в мировой практике. Но когда число участников велико, то возрастает и риск политического шантажа, и конъюнктурных политических игр, подрывающих стабильность взаимодействия правительства и парламентского большинства.

Искусственно уменьшить число участников правительственно-парламентской коалиции невозможно. В конечном итоге, это — проблема политической структуризации общества и парламента. Процесс такой структуризации идет, хотя и достаточно медленно. Возможно, первая попытка сформировать правительство на коалиционной основе станет дополнительным катализатором этого процесса, так как покажет преимущество крупных политических игроков.

Еще один важный фактор создания и стабильности коалиции — ее структура. И теория политических коалиций, и мировая практика свидетельствуют, что любой политический блок — принципиально неравноправная, иерархизированная структура. Иначе говоря, у коалиции должен быть явно выраженный лидер. Как это ни парадоксально, но равноценным партнерам гораздо труднее договориться. В нашем случае сразу три ведущих фракции большинства — «Трудовая Украина» и ПППУ, «Регионы Украины» и СДПУ(О) — имели примерно одинаковую численность. На пост премьера были выдвинуты сразу четыре кандидатуры. Попытки выработать внутрикоалиционную процедуру определения единого кандидата в премьеры (предлагалась, в частности, процедура рейтингового голосования) оказались безуспешными. И в этой ситуации кандидатуру премьера следовало либо искать среди политически нейтральных фигур, одинаково приемлемых для названных фракций, либо отдать этот выбор реальному лидеру парламентской коалиции — Президенту. Произошло последнее. Следует признать, что в условиях президентско-парламентской формы правления и отечественных политических реалий иной вариант формирования правительственной коалиции был бы абсурден и крайне маловероятен.

Тем не менее вопрос процедуры согласования и выдвижения кандидатуры премьера остается открытым. Как быть, если у коалиции парламентского большинства будет явно выраженный лидер, но его кандидатура не будет устраивать Президента? А если большинство мест в парламенте окажется у политических сил, оппозиционных главе государства? Есть, правда, французский опыт такого сосуществования. Но удастся ли его использовать в нашей практике, в условиях достаточно низкой политической культуры и обостренного противостояния между властью и оппозицией? Скорее всего, без законодательного урегулирования процедуры согласования и выдвижения кандидатуры премьера от

Совместная (солидарная) ответственность коалиционного правительства и парламентского большинства за проводимую ими политику предполагает контроль правящей коалиции над парламентскими комитетами. Однако отношения по принципу «хочу даю, хочу забираю» приводят к одинаковому результату, что в детской песочнице, что в парламенте. В данном случае важны стабильные правила игры, а не настроение или политическая конъюнктура.

Если же говорить о масштабах «призового фонда» для правительственной коалиции, то нельзя забывать об одной очень серьезной опасности. Коалиционное правительство имеет ограниченный ресурс стабильности. В Украине и обычное правительство, как уже отмечалось, в среднем существует немногим более года. За рубежом средняя продолжительность существования коалиционных правительств составляет около 30 месяцев. Одно дело, если меняется только состав Кабинета Министров (и министры при этом являются сугубо политическими фигурами), и совершенно другая ситуация, если при формировании каждого нового правительства будет происходить масштабный кадровый передел в центральных и региональных структурах управления. Политическая нестабильность дополнится административным хаосом, что неизбежно скажется и на социально- экономических процессах. Вспомним, когда полтора года назад был учрежден институт госсекретарей, то подразумевалось, что данный структурный уровень административной вертикали компенсирует определенную нестабильность политической вершины — Кабинета Министров. Однако сейчас уже предъявляются претензии и на должности госсекретарей, а также губернаторов. «Взять все и поделить», — самый простой путь.

И последнее. Коалиционное правительство и парламентское большинство формализовали свои отношения, заключив соглашение о солидарной политической ответственности. Но механизмы такой ответственности еще предстоит выработать и законодательно закрепить. Пока существует определенный дисбаланс. Если парламент может отправить правительство в отставку, объявив ему вотум недоверия, то такую же ответственность, в случае развала правительственной коалиции, должен нести и сам высший законодательный орган страны. Выправить баланс взаимной политической ответственности можно лишь через внесение соответствующих поправок в Конституцию.

Политический эксперимент под названием «коалиционное правительство» только начинается. Полноценное подведение его итогов еще впереди. Но уже сейчас можно уверенно прогнозировать — от этих итогов во многом будет зависеть судьба политической реформы в стране. А это уже проблема не только правительства В. Януковича или его сторонников в Верховной Раде. Это принципиальный вопрос для выбора путей и форм развития демократического процесса в Украине. парламентского большинства не обойтись.

А теперь об одном печальном итоге. Политическая теория без обиняков говорит о том, что правительственно-парламентская коалиция — это та же сделка, только политическая. Согласно теории рационального выбора, основной мотив коалиционных взаимодействий — участие в дележе политических дивидендов. Принципиальными при этом являются два вопроса — «Как делить?» и «Что делить?».

Что касается первого вопроса, то ответ может быть следующим. Идеальной методики распределения «политического выигрыша» нет и быть не может. Это не означает, что не следует искать более или менее справедливую формулу распределения. Однако количественный алгоритм учета интересов участников коалиции — только первый шаг в выработке принципов и правил распределения «выигрыша», решающим обстоятельством является реальный политический потенциал участников коалиционной игры. Тем не менее, важен сам факт формирования правительства на основе переговорного процесса, попыток формулирования правил игры по распределению мест в коалиционном правительстве. Это как раз тот прецедент, который работает на постепенное продвижение демократического процесса в Украине.

Гораздо сложнее обстоит дело с формулированием ответа на вопрос — «Что делить?». Уже сейчас обозначилась тенденция к расширению «призового фонда», выведению его за пределы собственно Кабинета Министров. Для того, чтобы избежать обвинений в предвзятости и политической субъективности, не буду касаться конкретных объектов дележа, предложу сугубо институциональный взгляд на эту проблему.