ФОРМУЛА УСПІХУ УРЯДУ: чесність, передбачуваність, відповідальність
Розвиток економічної ситуації в 1999 — 2000 рр. уперше за останнє десятиріччя дає привід для обережного оптимізму. Очевидно, що деякі негативні тенденції вдалося переломити, вперше можна говорити про певні успіхи в соціальній сфері. Заслуга нинішнього кабінету в тому, що відбулося, безперечна.
Важливо й те, що заявлені цілі та завдання урядової економічної і соціальної політики переважно відповідають фундаментальним інтересам країни. Будь-який уряд, для якого ці інтереси пріоритетні, повинен керуватися такими орієнтирами.
Але проблема ще й у тому, наскільки послідовно виконується висунута програма, чи завжди реальні дії адекватні продекларованим цілям і якою мірою використовуються наявні можливості. СДПУ(о) має право порушувати ці питання з усією можливою гостротою, оскільки, як партія більшості, вона підтримала кандидатуру глави кабінету й урядову програму. Вона належить до числа партій, що найбільшою мірою сприяють уряду в парламенті (про що свідчать підсумки голосувань у ВР). Отже, СДПУ(о) несе свою частку відповідальності за результати роботи уряду, і розраховує, що її думка урядом теж буде врахована.
Одне з найбільш серйозних питань — забезпечення стійкості досягнутого економічного зростання та підвищення його темпів в найближчі роки. Не секрет, що сучасне економічне зростання зумовлене передусім дією кон’юнктурних чинників (за даними Держкомстату, на 80% — приростом експорту). У цьому немає нічого незвичайного, оскільки після кризи 1998 р. фазу інтенсивного піднесення переживають практично всі потерпілі країни. Але не можна покладатися тільки на зовнішню кон’юнктуру, оскільки вона рано чи пізно неминуче зміниться.
Необхідна умова стійкого зростання виробництва — зменшення податкового тиску на економіку. Податкова реформа мала і могла бути проведена в 2000 р., її зрив — стратегічна помилка уряду, негативні наслідки якої важко навіть оцінити. Але не меншою помилкою було б і прийняття зараз Податкового кодексу «із заплющеними очима», без усунення серйозних вад. Необхідно чіткіше «виписати» правові гарантії платникам податків від свавілля фіскальних органів, жорсткіше регламентувати функції і права останніх. Важливо також, щоб зниження податкових ставок було істотним і одномоментним, без виділення етапів. У іншому разі його стимулюючий ефект зменшиться, що може дискредитувати реформу і дати додаткові аргументи прихильникам високих податків.
Джерела, за рахунок яких можна компенсувати первинні втрати бюджетних прибутків, добре відомі. Це, передусім, розширення податкової бази. Абсурдна цифра — пільги з ПДВ майже в 6 разів перевищують фактичні надходження від цього податку — свідчить, що час перейти від лозунгів до справи. Важливих аргументів проти негайного зниження ПДВ до 15% (ставка, досить висока за європейськими мірками) не існує.
Податкова реформа може бути успішною лише у разі, якщо навести лад в бюджетній сфері. Не можна не погодитися з проголошеними принципами і цілями бюджетної політики: відмова від руйнівних залікових схем, пільг, списань, бездефіцитність, соціальна орієнтація тощо. Але при оцінці досягнутого мотивів для особливої ейфорії поки немає.
За даними Рахункової палати, тільки за 9 місяців 2000 р. обсяг податкових пільг зріс порівняно з відповідним періодом минулого року на 25% і перевищив прибутки загального фонду Державного бюджету України; профіцит — фікція, мова йде про багатомільярдний прихований дефіцит; соціальні бюджетні витрати недофінансовані, зате «перефінансовані» витрати на держуправління, передусім, на виконавчу владу.
Ймовірно, про наведені цифри й факти можна сперечатися. Але сама їх поява свідчить: процес виконання бюджету непрозорий, отже, не може належним чином контролюватися представницькими органами влади і через них — суспільством. В інтересах самого уряду сприяти зміні такої ситуації, створенню умов, коли його успіхи у виконанні бюджету не можна буде поставити під сумнів і трактувати як результат цифрових маніпуляцій.
Зовсім незрозуміло, чому за сприятливої економічної кон’юнктури, непередбачувано високого зростання суспільного виробництва і, отже, понадпланових бюджетних прибутків, наприкінці 2000 р. відновлена хибна практика бюджетних взаємозаліків, розширене коло суб’єктів таких розрахунків і пом’якшені умови їх проведення. Тим більше, що величезні кошти отримані бюджетом завдяки рекордно високій за останні чотири роки інфляції. Як відомо, кожна четверта гривня в прибутках бюджету має інфляційну природу, тільки за рахунок перевищення передбаченого показника інфляції прибутки додатково зросли на 1,5 млрд. грн.
Незрозуміло також чому, незважаючи на неодноразові урядові заборони, в останні місяці зросла кількість випадків погашення за рахунок бюджетних коштів іноземних кредитів, узятих під державні гарантії (збитки від такої практики вже на початок 2000 р. перевищували 1 млрд. USD).
Уряд, використовуючи, за виключно сприятливих умов, старі хибні методи «розв’язання» бюджетних проблем, причому всупереч власним деклараціям і програмі, позбавляє бюджет «живих» грошей, які могли б піти на соціальні потреби. Можливо, він просто не в змозі чесно оцінити гостроту становища в соціальній сфері, інакше навряд чи пішов би на фінансування понадбюджетних витрат окремих владних структур на суму приблизно 500 млн. грн. (при тому, що бюджет-2000 і без того передбачав подвоєння цих витрат). Цих грошей цілком вистачило б на виплату бюджетної заборгованості по зарплаті вже в 2000 р.
Окрім деяких позитивних зрушень, поки не сталося більш-менш істотного перелому в розв’язанні соціальних завдань, у підвищенні добробуту громадян. У 2000 р. реальна середня заробітна плата і реальна середня пенсія знизилися, причому пенсія — істотно. Погашення пенсійної заборгованості величезною мірою полегшене їх знеціненням через високу інфляцію. Потрібно також визнати: при середньорічному зростанні цін на продовольчі товари у 2000 р. на 34,5% (основна маса пенсіонерів, як відомо, практично всю пенсію вимушена витрачати на харчування, оплату житла і житлово-комунальних послуг) вже здійснене і заплановане підвищення пенсійних виплат означає лише спробу повернути те, що «з’їдене» високою інфляцією.
Зменшення заборгованості по заробітній платі на 23% при інфляції на 25,8% означає, що заборгованість із урахуванням інфляції практично не змінилася.
Реальні прибутки населення зросли, але — не за рахунок оплати праці, пенсій, а за рахунок прибутків від «економіки виживання» — підсобного господарства тощо.
Падіння реальної зарплати й пенсій в умовах економічного спаду можна зрозуміти, але за досить інтенсивного зростання ВВП воно виглядає парадоксально. Пояснення цього не тільки в нехтуванні давно назрілою реформою системи заробітної плати, в байдужому ставленні до зростання нарахувань на оплату праці, яке заганяє її в «тінь», у нелегальні схеми. Лише красивим гаслом залишилася ідея Стабілізаційного пакту, висунута урядом у момент його формування. Тим часом її реалізація могла б різко підвищити роль профспілок у захисті прав працівників, у тому числі й права на гідну зарплату. Тому необхідно порушувати питання про практичну реалізацію цього пункту урядової програми.
Безглуздо апелювати до безлічі різноманітних цифр і графіків, які ілюструють соціальні минулорічні досягнення, якщо, за даними обстежень сімейних бюджетів, структура, якість харчування населення погіршилися, а розподіл населення за рівнем середньолюдських сукупних витрат «свідчить про збереження тенденції зміщення до низькоприбуткових груп» (Держкомстат України). Інакше кажучи, у 2000 р. населення як і раніше бідніло. За рік істотно зріс розрив між сукупними витратами 10% найбільш і найменш забезпеченої частини населення (з 6,2 до 6,7 разу). Це означає, що продовжувалося розмивання зародків «середнього класу», який служить опорою соціальної і політичної стабільності в суспільстві.
Політика прибутків вимагає негайного і радикального перегляду. Настав час порушувати питання про цілковите звільнення від прибуткового оподаткування значної частини населення з низькими прибутками, а також про істотне зниження ставок прибуткового податку. Час припинити розмови про необхідність переходу до адресної соціальної допомоги і почати, нарешті, цей перехід (як мінімум, створити систему моніторингу бідності). Проблема бідності в Україні — це значною мірою проблема зниження рівня життя сімей з дітьми. Різке зменшення народжуваності, що спостерігалося в 1999 — 2000 рр. логічно пов’язати з відсутністю належної державної підтримки цієї категорії населення. Далі не можна миритися з тим, що навіть зовсім мізерна допомога сім’ям із дітьми виплачується нерегулярно. За станом на 01.03.2001 р. заборгованість по ній становила 65,6 млн. грн. (зросла за рік на 16,3%). Це — не сума для бюджету, в якому легко знаходяться набагато більші кошти на понадпланове фінансування владних структур.
Ситуація в соціальній сфері багато в чому визначається тим, що правильно виділені пріоритети, завдання не реалізовуються в конкретну поточну політику. Це характерно і для всієї економіки. Стратегічні орієнтири виступають як набір певних лозунгів або абстрактні показники, що не мають безпосереднього зв’язку з практичною діяльністю уряду. У підсумку економічна стратегія не грає суттєвої ролі, підміняється ситуативним реагуванням на поточні проблеми. Втрачається здатність належно відповідати на глобальні виклики часу. Зокрема, не вирішується проблема оновлення виробничого апарату країни, зношення якого досягло критичних величин. Ця проблема особливо гостра по відношенню до галузей інфраструктури, де вона не може бути вирішена швидко і без безпосередньої участі держави, на підставі дії ринкових механізмів. Якщо вона не стане мотивом для розробки і негайної реалізації комплексу конкретних заходів, країна в найближчому майбутньому може зіткнутися з низкою техногенних катастроф. Відсутність стратегічного підходу виявляється і у ставленні до реструктуризації виробництва, вітчизняної науки, інформатизації.
Одним із наслідків домінування поточних завдань над стратегічними є нестабільність, непередбачуваність економічної політики, що виступає як чинник дезорганізації господарського життя, підвищення ризиків підприємницької діяльності до рівня, коли її нормальний розвиток стає неможливим. Прикладів такої непередбачуваності дій уряду безліч.
До них, наприклад, належить спроба переглянути, причому без зміни законодавства, основні процедури приватизації, підмінити їх, по суті, суб’єктивними рішеннями урядових чиновників. Для зовнішніх і внутрішніх інвесторів це було чітким знаком, що український уряд не збирається рахуватися із законодавчо встановленими правилами гри. У такій ситуації не можна дивуватися різкому погіршенню виконання плану щодо прибутків від приватизації.
Відразу після прийняття спрощеної системи оподаткування суб’єктів малого бізнесу і деякого спрощення системи регулювання їхньої діяльності були зроблені спроби переглянути прийняті рішення (невнесення спрощеної системи оподаткування до первинного проекту Податкового кодексу, спроба запровадження ЕККА тощо).
Приклади можна продовжувати до нескінченності, але важливий сам принцип — умови економічної діяльності можуть бути переглянуті в будь-яку мить, законодавчі гарантії поки мало що гарантують.
За всієї різнорідності порушених проблем, вони значною мірою можуть бути зведені до спільного знаменника. Річ не в персоналіях, не в суб’єктивних намірах тих чи інших урядових чиновників, незалежно від їх рангу. Проблема в тому, що й досі не створений ефективний механізм суспільного контролю за діяльністю виконавчої влади, підпорядкування цієї діяльності інтересам суспільства. Тому часто в економічній політиці домінують корпоративні, корисливі інтереси бюрократії. Звідси — зухвала зневага до розв’язання невідкладних соціальних проблем на фоні постійного перерозподілу бюджетних прибутків на потреби виконавчої влади (причому часто перерозподіл тіньовий, «підкилимовий»). Звідси ж — нехтування стратегічними завданнями, вороже ставлення до представників підприємництва, бізнесу, неадекватне реагування на критику.
Безликий бюрократичний апарат тихо і непомітно «поставив на гальма» адміністративну реформу, яка звелася до чергових злиттів-розділень і перейменування при незмінності функцій і повноважень. Результат — кількість чиновників і витрати на їхнє утримання зросли.
Проблема підпорядкування діяльності бюрократії суспільним інтересам в умовах демократії, що формується, не має іншого розв’язання, крім створення ефективної партійно-політичної системи, забезпечення міцного зв’язку в ланцюгу суспільство — партії — представницькі органи — політичний уряд — бюрократія. Питання впливу парламентської більшості на уряд, формування політично відповідального уряду — це не тільки питання політики. Це шлях до створення ефективної державної машини, без якої неможливий стійкий розвиток економіки.
Не хотілося, щоб читач відніс мою критику діяльності уряду виключно на рахунок мого несприйняття Віктора Ющенка в ролі прем’єр-міністра. Висловлені вище претензії до уряду базуються на універсальних правилах, які випливають із моїх поглядів, з ідеологічних підходів, що їх сповідує СДПУ(о). І вони були б висунуті будь-якому уряду, хоч хто б ним керував і незалежно від того, в якій ролі я виступав би.
Вважаю, що ефективним може бути лише той уряд, який:
— суворо керується зрозумілими суспільству принципами;
— свої тактичні рішення грунтує на ретельно розробленій стратегії, що постійно корегується;
— відкрито і чесно розповідає суспільству не тільки про свої успіхи, але й про невдачі та їхні причини, спокійно і з гідністю реагує на критику;
— відповідальний і послідовний у своїх рішеннях, взяті на себе зобов’язання суворо виконує;
— спирається у виробленні своєї політики на чітко структуровану парламентську більшість.
