«Санкції FATF обійти можна. Але це дорого»

ОЛЕКСІЙ БЕРЕЖНИЙ

— Останні два роки в Україні активізувалося обговорення питання про боротьбу з відмиванням брудних грошей. З чим це пов’язано? Що дає нашій державі відповідний закон?

— Нагадаю передісторію даного законопроекту. У 2000 році міжурядова організація FATF на пленарному засіданні обговорила питання: що робити членам цієї організації в тому випадку, якщо країни, які, на їхню думку, мають явні недоліки в боротьбі з відмиванням брудних грошей, не можуть забезпечити усунення цих недоліків? Було прийнято рішення: FATF буде рекомендувати своїм членам застосовувати додаткові контрзаходи до таких країн. Логіка контрзаходів побудована на наступній ідеології: враховуючи можливість проникнення через фінансові організації країн, у яких є великі проблеми у боротьбі з відмиванням брудних грошей, в країни-члени FATF, останні повинні робити все можливе, щоб обмежити фінансові потоки з указаних країн на свої фінансові ринки. Тому сама логіка цих санкцій полягає в наступному: будь-яка фінансова операція, трансакція, з участю в ній клієнта чи організації, яка має свій рахунок і зареєстрована як резидент у країні з «чорного списку» (або в країні, до якої застосовуються санкції), розглядається як підозріла, як спроба відмивання грошей. Її необхідно відповідним чином документувати, накопичувати та повідомляти про неї до центрального органу, так званої, «фінансової розвідки».

Для того, щоб максимально обмежити фінансові контакти з країнами, проти яких застосовуються контрзаходи, є рекомендація практично зупиняти розрахунки за кореспондентськими рахунками. Думаю, масштаб проблем, який виникне в України у разі застосування такого підходу, очевидний. Будь-яка операція з доларами чи євро повинна пройти через західний банк, щоб відбувся кліринг операції. Якщо західні банки «заморозять» коррахунки наших банків, то виникнуть серйозні проблеми. З одного боку, ніколи не буває обмежень без можливості їх обійти. Будь-які обмеження так чи інакше можна подолати. Вартість розрахункових послуг зросте, тягарем ляже на наших експортерів та імпортерів, на простих громадян тощо. Питання полягає ще і в тому, що західним банкам потрібно враховувати ситуацію, яка склалася після подій у Сполучених Штатах у вересні минулого року. Для них буде набагато менш проблематично припинити кореспондентські відносини з «небезпечними» країнами, а не піддавати себе пильній увазі з боку своїх регуляторів. Західний банк обов’язково звітує по всіх трансакціях із країнами з «чорного списку» і особливо з тими країнами, проти яких застосовано санкції. У списку останніх сьогодні знаходиться тільки Науру. І, по суті, FATF не має досвіду застосування фінансових санкцій до таких країн, як Україна. Країн із реальним, а не віртуальним сектором економіки, із серйозними потоками експортно-імпортних операцій. Адже дія санкцій щодо офшорного віртуального банківського центру може бути досить обмеженою, що не чинить серйозного впливу на економіку держави. У випадку ж із Україною — навпаки. Цього хотілося б уникнути. При підготовці законопроекту на повторне друге читання було проведено роботу в рамках парламентського комітету з питань фінансів і банківської діяльності. Зібрано вражаючу кількість пропозицій від усіх зацікавлених народних депутатів. Пропозиції проаналізовано комітетом, допрацьований проект документа планується обговорити 21 листопада в сесійній залі.

Що ж до значення закону для України, безумовно, з самого початку нашої роботи звучали нотки настороженості. У банкірів та інших представників фінансового сектора виникають побоювання з приводу додаткових витрат на організацію першого рівня фінансового моніторингу (співробітники-аналітики, інформаційне програмне забезпечення їхньої роботи та ін.) Зрозуміло, що ніякий бізнес не хоче нести додаткових витрат. Тим більше, коли це зумовлено регуляторним впливом влади. Але коментар може бути тільки один: це питання повинне бути вирішене на рівні держави. Держава має зафіксувати, що боротьба з відмиванням брудних грошей, насамперед, через фінансову систему країни — це боротьба із соціальним злом. Щоб із ним боротися, не досить тільки ратифікувати Страсбурзьку конвенцію 1990 року. Йдеться не тільки про приведення законодавства у відповідність до цієї конвенції. А передусім про механізми імплементації цього законодавства. Україні це дасть можливість уникнути застосування санкцій, які можуть торкнутися всіх фінансових потоків між нашою державою і державами-учасниками FATF. Ми вже отримали досить жорсткі попередження від країн ЄС і США. Загрози цілком реальні, і ніяких затримок і пояснень, за якими закон буде прийнято невчасно (крайній термін — 15 грудня. — Авт. ), члени FATF приймати більше не будуть. Дуже не хотілося б створювати подібні прецеденти. Варто відзначити, що закон не повинен бути «вихолощеним». Інакше гарантій, щодо вводу санкцій, ніяких.

— Чому тривалий час про необхідність ефективно протидіяти легалізації брудних грошей навіть не говорили? Потрібно було дочекатися загрози санкцій?

— Однозначно відповісти складно. У 1995 році Україна приєдналася до Страсбурзької конвенції. У 1997-му було ухвалено Закон про ратифікацію цієї конвенції. У 2000-му, коли Росію було включено FATF до «чорного списку» країн і територій, які не співробітничають у боротьбі з відмиванням брудних грошей, Україну попередили, що ситуація в ній практично нічим не відрізняється від російської. І з 2000-го року законопроект готувався, вносився на розгляд Верховної Ради, але, на жаль, динаміки досягти не вдалося. Однак, варто відзначити, що ставлення ЄС і світової громадськості до цієї проблеми загалом було серйозно переусвідомлене після подій у США у вересні 2001-го.

Оскільки прийоми перекидання фінансових ресурсів, якими користуються терористи, багато чим нагадують практику тих, хто відмиває гроші. Але, по суті, мета, яку ставлять собі ті, хто фінансує тероризм, на операційному рівні співпадає з метою тих, хто відмиває гроші. Тобто — надати грошам видимість законних, заплутати джерела їх отримання.

Безумовно, в тих країнах, у яких відповідне законодавство відсутнє, створюються сприятливі умови для того, щоб таку країну використати в своїх інтересах. Тому, передбачаючи наступне питання, немає необхідності обговорювати розміри самої проблеми в Україні. Про це говорити важко. Можна спиратися на офіційну статистику правоохоронних органів, але потрібно відмітити головне: в Україні немає превентивного закону, за яким на момент входу грошей у фінансову систему стоїть певний бар'єр. Тобто — зобов'язання фінансової установи аналізувати операцію на предмет її сумнівності (чи не є її характер дивним?). Дивним не в тому плані, що клієнт прийшов непоголеним і т. ін. Висловлювалася стурбованість відносно можливого суб'єктивізму: будь-який фінансовий оператор зможе використати положення Закону у своїх інтересах, а не для боротьби з відмиванням. Наприклад, небажаний клієнт буде потрапляти під визначення постачальника сумнівних операцій. Але в законі абсолютно чітко прописано, що інформація, яка містить банківську таємницю, передається нам тільки з метою даного закону. Тому відповідальності за нерозкриття позбувається той фінансовий посередник, який діє з метою даного закону. Якщо буде встановлено, що мета була іншою й аргументація банкіра не має нічого спільного з боротьбою з відмиванням, то виникає відповідальність за розкриття банківської таємниці.

Певні критичні зауваження висловлювалися з приводу сум, при перевищенні яких (10 000 готівки і 50 000 безготівкових євро. — Авт. ) і при наявності елементів сумнівності, операції підлягатимуть фінансовому моніторингу. Неначе виникне загроза тотального контролю над всім легальним сектором нашої економіки. Ми проаналізували підходи до визначення цих сум у низці держав Європи. Практично в жодній країні цей поріг не перевищує 20 000 євро. Друге — на рівні визначень закону найбільше непокоять операції з готівкою. Безготівкові операції аналізуються тільки на предмет сумнівності. І тут головний момент — наявність сумніву у фінансового посередника (підкреслюю — не у нас як одержувачів інформації, а у її джерела) і обгрунтованість цього сумніву. Ніхто не ставить на меті отримати якомога більше інформації з операцій, які перевищують порогову суму.

— Тобто — первинний рівень фінансового моніторингу матиме свободу вибору: надавати вам інформацію чи ні?

— Безумовно. У наших контактах з Асоціацією українських банків ми постійно проводимо лінію: нам не потрібна інформація заради інформації. Нам не потрібно накопичувати все, що більше 50 000 євро. Нас цікавить предмет сумнівності. Адже, наприклад, якщо ту ж операцію розбити на дві частини і провести в один день, її смисл буде один — уникнути звітності, порога. Нас більше цікавить: чи є для банківського працівника операція незрозумілою, нелогічною з економічної точки зору тощо. Право першого рішення належатиме суб'єктам первинного фінансового моніторингу.

— Придбання, скажемо, квартири у Києві розглядатиметься як сумнівна операція?

— На сьогоднішній день стаття перша законопроекту про протидію відмиванню не передбачає обов'язкового моніторингу операцій із нерухомістю. Однак не секрет, що багато країн згодом починають розуміти, що, поставивши свого часу заслін на рівні ухваленого закону з низки операцій, вони тим самим стимулювали спроби відмивання грошей провести через інший сектор. Не виключено, що після аналізу застосування цього Закону виникне потреба переоцінити ризики відмивання грошей в тих чи інших економічних сферах. А тому закон повинен мати певну логіку розвитку. Не можна раз і назавжди сказати та зафіксувати, що відмивання грошей відбувається у конкретних напрямах.

— Якими можуть бути практичні наслідки прийняття цього закону в Україні? Вітчизняний бізнес непокоїть не стільки упередженість суб'єктів первинного рівня моніторингу, скільки активізація контролюючих інстанцій. Які гарантії, що операція, яка перевищує порогову межу, навіть не потрапляючи під юрисдикцію закону про протидію відмиванню, не стане приводом для порушення справи, скажемо, з ухилення від сплати податків?

— Ця проблема обговорювалася, як тільки проект закону було внесено на розгляд Верховної Ради. Запропонована логіка така: регулюючі органи — це органи, які регулюють діяльність суб'єктів первинного фінансового моніторингу. Під категорію останніх потрапляють банківські установи, небанківські фінансові та деякі інші, які так чи інакше пов'язані з наданням послуг із проведення фінансових операцій. Таким чином, підприємства не є суб'єктом моніторингу. Регуляторами, таким чином, є НБУ, Державна комісія з цінних паперів, Державна комісія (яку ще потрібно створити) з регуляції небанківських фінансових організацій тощо. Таким чином, інші контролюючі органи (ДПАУ, МВС, прокуратура і т. п.) не отримують ніяких додаткових функцій і повноважень.

— Ухилення від сплати податків можна не називати «відмиванням», для того щоб притягнути людину до відповідальності. Фінансовий моніторинг дозволить отримати достатню для цього інформацію. Один високопоставлений чиновник ДПАУ на одній із прес-конференцій вимовив сакраментальну фразу: «Департамент фінансового моніторингу — це голова. Руки будуть у нас в управлінні». Ваш коментар?

— Все зараз знаходиться в руках народних депутатів. Той законопроект, який підготовлено для розгляду у другому читанні — це продукт роботи членів профільного комітету. Безумовно, в цій роботі брав участь і уряд. Але комітет двічі підтримував цей законопроект. У законопроекті передбачається, що злочини, пов'язані з ухилянням від оподаткування, не будуть потрапляти до переліку злочинів, які пов'язуються зі спробою відмивання брудних грошей. Це виписано досить чітко у визначенні предикатного злочину. Згідно з існуючою редакцією документа, можна сказати, що у податкової адміністрації не буде можливості отримувати інформацію, яка надходитиме до департаменту фінансового моніторингу. Тому що, за визначенням Закону, така інформація не матиме відношення до спроб приховати прибутки від податків.

— У вас немає враження, що FATF дає свої рекомендації дещо вибiрково? Адже не секрет, що в низці гучних скандалів навколо відмивання (скажемо справи Бородіна, Лазаренка, нігерійського диктатора Абаша Енучи тощо) були замішані швейцарські банки та американські компанії?

— Що стосується вибірковості роботи — з точки зору процедурних моментів говорити про упереджене ставлення FATF до України немає підстав. У випадку, якщо країна потрапляє до «чорного списку», то їй дається рік на виправлення ситуації. Якщо серйозних переміщень не сталося, приймається рішення про посилення методів впливу. Деякі країни цієї проблеми благополучно уникли, завдяки тому, що змогли мобілізуватися і внести корективи до свого законодавства. Україна цей ліміт часу вже вичерпала. Наш річний період закінчився у вересні цього року, і та відстрочка, яку нам надали, — це останній реальний шанс знайти консенсус із проблемних питань і прийняти законопроект.

Що стосується ситуацій у США і Швейцарії, то тут далеко не все однозначно. У принципі, США є рушійною силою процесу боротьби з відмиванням. Але і тут ви, безумовно, праві, є спроби за допомогою американських компаній і через американські банківські установи відмивати брудні гроші. Однак на законодавчому рівні у них досить ефективно відпрацьовані моменти збору і аналізу цієї інформації. У разі наявності серйозних сумнівів, до її подальшого розслідування підключаються правоохоронні органи. Наприклад, тільки за останній рік відповідний орган при Міністерстві фінансів США отримав більше двохсот тисяч повідомлень про сумнівні операції від учасників фінансового ринку країни. Це говорить про те, що законодавство і практика його застосування працюють досить ефективно. Наскільки ефективно йде припинення цих спроб (спрацьовує ланцюжок Міністерство фінансів — правоохоронні органи?) — це вже інше питання. Що стосується Швейцарії, то після того, як у 90 ті роки там було ухвалено відповідний закон і створено фінансову розвідку, то критика на її адресу дуже вщухла. Хоч їхня фінансова розвідка отримує на два порядки менше звернень від фінансових посередників, ніж у США. Скажемо, в минулому році вони отримали 417 повідомлень, що на 34% перевищило показники позаминулого. Проте Швейцарія — досить індикативна в тому плані, що там поняття «банківської таємниці» за останні кілька років зазнало істотних змін у бік відкритості саме у зв'язку з боротьбою з відмиванням брудних грошей.

— Можете ви сказати щось із приводу відпрацювання механізмів виходу фінансових організацій України на європейські фінансові ринки в передчутті санкцій зі сторони ЄС, через треті країни? Скажемо, Росію?

— Не виключено, що нашими банківськими колами такі механізми відпрацьовуються. Безумовно, виявитися неготовими перед можливістю блокування міжнародних розрахунків, валютних розрахунків та ін., рівносильно катастрофі. Думаю, що такі інструменти можуть бути знайдені. У ситуації, що склалася, кожний повинен робити свою справу. Банкіри — аналізувати ризик і робити дії, щоб робота їхнього банку постраждала мінімально, не виходячи при цьому за рамки правового поля. Держава (передусім — законодавці) повинна робити все, що від неї залежить, щоб фінансовий сектор нашої економіки позбавити від деструктивного впливу санкцій.

— Питання внутрішньої організації роботи вашого департаменту, як правило, залишається за кадром. Які його структура і кількісний склад?

— Відповідно до постанови Кабінету Міністрів, в нашому департаменті повинно працювати сорок чоловік. Структура департаменту відображає функціональний бік його роботи і включає в себе: підрозділ, який займається питаннями комп'ютеризації роботи (телекомунікаціями, програмним забезпеченням накопичення і аналізу інформації та ін.); підрозділ фінансових аналітиків — серцевина департаменту — відділ, який аналізує і оцінює зібрану інформацію та видає висновок на предмет сумнівності; підрозділ зв'язку з правоохоронними органами та міжнародними організаціями.

— Хто контролюватиме вашу роботу?

— Відповідно до схеми роботи центральних органів виконавчої влади, департамент буде підзвітний міністру фінансів. Ми вважаємо, що той механізм, який сьогодні вже відпрацьований у відносинах законодавців і Кабінету Міністрів, цілком прийнятний. Тобто — раз на рік або частіше в рамках проведення «Дня уряду» у Верховній Раді заслухати наш звіт. Крім цього, ми плануємо систематичну, щорічну підготовку і публікацію звітів про нашу роботу. Це підвищило б прозорість нашої роботи, показало б її специфіку і результат. У цьому випадку, чим більше буде присутній елемент аналізу, а не транзитної передачі інформації правоохоронним структурам, тим більше буде підтверджень того, що департамент виконує своє пряме призначення. При чому цифри (на вході інформації та на виході з департаменту) не повинні бути довільними. Скажемо, статистика по країнах Східної і Центральної Європи, в яких функціонують аналогічні департаменти, свідчить, що кількість висновків, що передаються до правоохоронних органів, коливається від 50 до 100 на рік. Тому ми не будемо проводити свою роботу у вакуумі. Завжди будуть існувати об'єктивні показники, за якими можна буде порівняти, наскільки наш підхід відповідає загальноприйнятим міркам. Інформація без аналізу, без збору додаткових аргументів, перевірки не повинна транзитом передаватися правоохоронним структурам.

— Багато говориться про «торгівлю компроматом» тими службами, які внаслідок своїх функцій мають доступ до такої інформації. Наскільки застрахований ваш департамент від подібної практики?

— Інформація, яку ми отримували від правоохоронних органів, носила статистичний характер. Окремі приклади розслідування тих чи інших карних справ, які є в нашому розпорядженні, не свідчать про участь чи неучасть високопоставлених посадових осіб у відмиванні брудних грошей. Чесно кажучи, мене більше хвилює інший момент: яким чином підбираючи і розставляючи співробітників всередині департаменту, впроваджуючи систему внутрішнього контролю, забезпечити ті необхідні баланси та протидії в нашій роботі, які зробили б неможливими витік інформації та корупційні дії? А у разі їх виникнення, давали можливість їх локалізувати і вжити відповідних заходів. Адже найсерйознiшим ударом по департаменту є дискредитація його роботи. Для того, щоб уникнути цього, ми зробимо все можливе. Починаючи від інструктажу нових співробітників, письмових зобов'язань, розуміння обов'язків тощо.