«Санкции FATF обойти можно. Но это дорого»

АЛЕКСЕЙ БЕРЕЖНОЙ

— Последние два года в Украине активизировалось обсуждение вопроса о борьбе с отмыванием грязных денег. С чем это связано? Что дает нашему государству соответствующий закон?

— Напомню предысторию данного законопроекта. В 2000 году межправительственная организация FATF на пленарном заседании обсудила вопрос: как поступать членам этой организации в том случае, если страны, по их мнению имеющие явные недостатки в борьбе с отмыванием грязных денег, не могут обеспечить устранение этих недостатков? Было принято решение: FATF будет рекомендовать своим членам применять дополнительные контрмеры к таким странам. Логика контрмер построена на следующей идеологии: учитывая возможность проникновения через финансовые организации стран (в которых есть большие проблемы с борьбой с отмыванием) грязных денег в страны-члены FATF, они должны делать все возможное, чтобы ограничить финансовые потоки из указанных стран на свои финансовые рынки. Поэтому сама логика этих санкций состоит в следующем: любая финансовая операция, трансакция, с участием в ней клиента, либо организации, которая имеет свой счет и зарегистрирована как резидент в стране из «черного списка» (или в стране, к которой применяются санкции), рассматривается как подозрительная, как попытка отмывания денег. Она должна соответствующим образом документироваться, накапливаться и сообщаться в центральный орган, так называемую, «финансовую разведку».

Для того, чтобы максимально ограничить финансовые контакты со странами, против которых применяются контрмеры, есть рекомендация практически останавливать расчеты по корреспондентским счетам. Думаю, масштаб проблем, который возникнет у Украины в случае применения такого подхода, очевиден. Любая операция с долларами или евро должна проходить через западный банк, чтобы состоялся клиринг операции. Если западные банки «заморозят» корсчета наших банков, то возникнут серьезные проблемы. С одной стороны — никогда не бывает ограничений без возможности их обойти. Любые ограничения так или иначе могут быть преодолены. Стоимость расчетных услуг возрастет, бременем ляжет на наших экспортеров и импортеров, на простых граждан и т. д. Вопрос заключается еще и в том, что западным банкам надо учитывать ситуацию, которая сложилась после событий в Соединенных Штатах в сентябре прошлого года. Для них будет гораздо менее проблематично прекратить корреспондентские отношения с «опасными» странами, а не подвергать себя пристальному вниманию со стороны своих регуляторов. Западный банк в обязательном порядке отчитывается по всем трансакциям со странами из «черного списка» и особенно с теми странами, против которых применены санкции. В списке последних сегодня находится только Науру. И, по сути дела, FATF не имеет опыта применения финансовых санкций к таким странам как Украина. Странам с реальным, а не виртуальным сектором экономики, с серьезными потоками экспортно-импортных операций. Ведь действие санкций по отношению к оффшорному виртуальному банковскому центру может быть довольно ограниченным, не оказывающим серьезного влияния на экономику государства. В случае же с Украиной — наоборот. Этого хотелось бы избежать. При подготовке законопроекта на повторное второе чтение была проведена работа в рамках парламентского комитета по вопросам финансов и банковской деятельности. Собрано впечатляющее количество предложений от всех заинтересованных народных депутатов. Предложения проанализированы комитетом. Доработанный проект документа планируется обсудить 21 ноября в сессионном зале.

Что касается значения закона для Украины, безусловно, с самого начала нашей работы звучали нотки настороженности. У банкиров и других представителей финансового сектора возникают опасения по поводу дополнительных расходов на организацию первого уровня финансового мониторинга (сотрудники-аналитики, информационное программное обеспечение их работы и т. д.) Понятно, что никакой бизнес не хочет нести дополнительных расходов. Тем более, когда это обусловлено регуляторным воздействием властей. Но комментарий может быть только один: этот вопрос должен быть решен на уровне государства. Государство должно зафиксировать, что борьба с отмыванием грязных денег, в первую очередь, через финансовую систему страны — это борьба с социальным злом. Чтобы с ним бороться, не достаточно только ратифицировать Страсбургскую конвенцию 1990 года. Речь идет не только о приведении законодательства в соответствие этой конвенции. А прежде всего о механизмах имплементации этого законодательства. Украине это даст возможность избежать применения санкций, которые могут коснуться всех финансовых потоков между нашим государством и государствами- участниками FATF. Мы уже получили довольно жесткие предупреждения от стран ЕС и США. Угрозы вполне реальны, и никаких задержек и объяснений, по которым закон будет принят не вовремя (крайний срок — 15 декабря. — Авт. ), члены FATF принимать больше не будут. Очень не хотелось бы создавать подобные прецеденты. Стоит отметить, что закон не должен быть «выхолощенным». Иначе гарантий, что санкции не будут введены, не будет никаких.

— Почему долгое время о необходимости эффективно противодействовать легализации грязных денег даже не говорили? Нужно было дождаться угрозы санкций?

— Однозначно ответить сложно. В 1995 году Украина присоединилась к Страсбугрской конвенции. В 1997-м был принят Закон о ратификации этой конвенции. В 2000-м, когда Россия была включена FATF в «черный список» стран и территорий, которые не сотрудничают в борьбе с отмыванием грязных денег, Украину предупредили, что ситуация в Украине практически ничем не отличается от российской. И с 2000 года законопроект готовился, вносился на рассмотрение Верховной Рады, но, к сожалению, динамики достичь не удалось. Однако, стоит отметить, что отношение ЕС и мировой общественности к этой проблеме в целом было серьезно переосмыслено после событий в США в сентябре 2001-го.

Поскольку приемы переброски финансовых ресурсов, которыми пользуются террористы, во многом напоминают практику тех, кто отмывают деньги. Но, по сути, цели, преследуемые теми, кто финансирует терроризм, на операционном уровне совпадают с целями тех, кто отмывает деньги. То есть — придать деньгам видимость законных, запутать источники их получения.

Безусловно, в тех странах, в которых соответствующее законодательство отсутствует, создается благоприятная обстановка для того, чтобы такую страну использовать в своих целях. Поэтому, предчувствуя следующий вопрос, нет необходимости обсуждать размеры самой проблемы в Украине. Об этом говорить трудно. Можно опираться на официальную статистику правоохранительных органов, но следует отметить главное: в Украине нет превентивного закона, по которому на момент входа денег в финансовую систему стоит определенный барьер. То есть — обязательства финансового учреждения анализировать операцию на предмет ее сомнительности (не является ли ее характер странным?). Странным не в том плане, что клиент пришел непобритым и т. д. Высказывалась обеспокоенность в отношении возможного субъективизма: любой финансовый оператор будет в состоянии использовать положения закона в своих целях, а не для борьбы с отмыванием. К примеру, неугодный клиент будет попадать под определение поставщика сомнительных операций. Но в законе абсолютно четко прописано, что информация, которая содержит банковскую тайну, передается нам только в целях данного закона.

Поэтому от ответственности за нераскрытие избавляется тот финансовый посредник, который действует в целях данного закона. Если будет установлено, что цели были другими и аргументация банкира не имеет ничего общего с борьбой с отмыванием, то возникает ответственность за раскрытие банковской тайны.

Определенные критические замечания высказывались по поводу сумм, при превышении которых (10 000 наличных и 50 000 безналичных евро. — Авт.

) и при наличии элементов сомнительности операции будут подлежать финансовому мониторингу. Будто бы возникнет угроза тотального контроля над всем легальным сектором нашей экономики. Мы проанализировали подходы к определению этих сумм в ряде государств Европы. Практически ни в одной стране этот порог не превышает 20 000 евро. Второе — на уровне определений закона наибольшее беспокойство вызывают операции с «наличкой». Безналичные операции анализируются только на предмет сомнительности. И тут главный момент — наличие сомнения у финансового посредника (подчеркиваю — не у нас как получателей информации, а у ее источника) и обоснованность этого сомнения. Никто не преследует целей получить как можно больше информации по сделкам, превышающим пороговую сумму.

— То есть — первичный уровень финансового мониторинга будет иметь свободу выбора: предоставлять вам информацию или нет?

— Безусловно. В наших контактах с Ассоциацией украинских банков мы постоянно проводим линию: нам не нужна информация ради информации. Нам не нужно накапливать все, что больше 50 000 евро. Нас интересует предмет сомнительности. Ведь, к примеру, если ту же операцию разбить на две части и провести в один день, ее смысл будет один — избежать отчетности, порога. Нас больше интересует: является ли для банковского работника операция непонятной, нелогичной с экономической точки зрения и т. д. Право первого решения будет принадлежать субъектам первичного финансового мониторинга.

— Приобретение, скажем, квартиры в Киеве будет рассматриваться как сомнительная операция?

— На сегодняшний день статья первая законопроекта о противодействии отмыванию не предусматривает обязательного мониторинга операций с недвижимостью. Однако не секрет, что многие страны со временем начинают понимать, что, поставив в свое время заслон на уровне принятого закона по ряду операций, они тем самым стимулировали попытки отмывания денег проводить через другой сектор. Не исключено, что после анализа применения этого закона возникнет потребность переоценить риски отмывания денег в тех или иных экономических сферах. А потому закон должен иметь определенную логику развития. Нельзя раз и навсегда сказать и зафиксировать, что отмывание денег происходит по конкретным направлениям.

— Какими могут быть практические последствия принятия этого закона в Украине? Отечественный бизнес беспокоит не столько предвзятость субъектов первичного уровня мониторинга, сколько активизация контролирующих инстанций. Какие гарантии, что операция, превышающая пороговый предел, даже не попадая под юрисдикцию закона о противодействии отмыванию, не станет поводом для возбуждения дела, скажем, по уклонению от уплаты налогов?

— Эта проблема обсуждалась, едва только проект закона был внесен на рассмотрение Верховной Рады. Предлагаемая логика такова: регулирующие органы — это органы, которые регулируют деятельность субъектов первичного финансового мониторинга. Под категорию последних попадают банковские учреждения, небанковские финансовые и ряд других, которые так или иначе связаны с предоставлением услуг по проведению финансовых операций. Таким образом, предприятия не являются субъектом мониторинга. Регуляторами, таким образом, являются НБУ, Государственная комиссия по ценным бумагам, Государственная комиссия (которую еще предстоит создать) по регуляции небанковских финансовых организаций и т. д. В этом смысле остальные контролирующие органы (ГНАУ, МВД, прокуратура и т. п.) не получают никаких дополнительных функций и полномочий.

— Уклонение от уплаты налогов можно не называть «отмыванием», для того чтобы привлечь человека к ответственности. Финансовый мониторинг позволит получить достаточную для этого информацию. Один высокопоставленный чиновник ГНАУ на одной из пресс-конференций произнес сакраментальную фразу: «Департамент финансового мониторинга — это голова. Руки будут у нас в управлении». Ваш комментарий?

— Все сейчас находится в руках народных депутатов. Тот законопроект, который подготовлен для рассмотрения во втором чтении, — это продукт работы членов профильного комитета. Безусловно, в этой работе принимало участие и правительство. Но комитет дважды поддерживал этот законопроект. В законопроекте предусматривается, что преступления, связанные с уходом от налогообложения, не будут попадать в перечень преступлений, которые связываются с попыткой отмывания грязных денег. Это выписано достаточно четко в определении предикатного преступления. Согласно существующей редакции документа, можно сказать, что у налоговой администрации не будет возможности получать информацию, которая будет поступать в департамент финансового мониторинга. Потому что, по определению закона, такая информация не будет иметь отношения к попыткам укрыть доходы от налогов.

— У вас не создалось впечатление, что FATF дает свои рекомендации несколько избирательно? Ведь не секрет, что в ряде громких скандалов вокруг отмывания (скажем дела Бородина, Лазаренко, нигерийского диктатора Абаша Энучи и т. д.) были замешаны швейцарские банки и американские компании?

— Что касается избирательности работы, — с точки зрения процедурных моментов говорить о предвзятом отношении FATF к Украине нет оснований. В случае, если страна попадает в «черный список», то ей дается год на исправление ситуации. Если серьезных подвижек не произошло, принимается решение об усилении методов воздействия. Ряд стран этой проблемы благополучно избежали благодаря тому, что смогли мобилизоваться и внести коррективы в свое законодательство. Украина этот лимит времени уже исчерпала. Наш годичный период закончился в сентябре этого года, и та отсрочка, которую нам предоставили, — это последний реальный шанс найти консенсус по проблемным вопросам и принять законопроект.

Что касается ситуаций в США и Швейцарии, то тут далеко не все однозначно. В принципе, США являются двигателем процесса борьбы с отмыванием. Но и тут вы, безусловно, правы, есть попытки посредством американских компаний и через американские банковские учреждения отмывать грязные деньги. Однако на законодательном уровне у них достаточно эффективно отработаны моменты сбора и анализа этой информации. В случае наличия серьезных сомнений к ее дальнейшему расследованию подключаются правоохранительные органы. К примеру, только за последний год соответствующий орган при Министерстве финансов США получил более двухсот тысяч сообщений о сомнительных операциях от участников финансового рынка страны. Это говорит о том, что законодательство и практика его применения работают достаточно эффективно. Насколько эффективно идет пресечение этих попыток (срабатывает цепочка: Министерство финансов — правоохранительные органы?) — это уже другой вопрос. Что касается Швейцарии, то после того как в 90-х годах там был принят соответствующий закон и создана финансовая разведка, то критика в ее адрес сильно поутихла. Хотя их финансовая разведка получает на два порядка меньше обращений от финансовых посредников, чем в США. Скажем, в прошлом году они получили 417 сообщений, что на 34% превысило показатели позапрошлого. Впрочем, Швейцария — довольно индикативна в том плане, что там понятие «банковской тайны» за последние несколько лет претерпело существенные изменения в сторону открытости именно в связи с борьбой с отмыванием грязных денег.

— Можете вы сказать что-нибудь по поводу отработки механизмов выхода финансовых организаций Украины на европейские финансовые рынки, в предчувствии санкций со стороны ЕС, через третьи страны? Скажем, Россию?

— Не исключено, что нашими банковскими кругами такие механизмы отрабатываются. Безусловно, оказаться неготовым перед возможностью блокировки международных расчетов, валютных расчетов и т. д. равносильно катастрофе. Думаю, что такие инструменты могут быть найдены. В сложившейся ситуации каждый должен делать свое дело. Банкиры — анализировать риск и предпринимать действия, чтобы работа их банка пострадала минимально, не выходя при этом за рамки правового поля. Государство (прежде всего — законодатели) должны делать все от них зависящее, чтобы финансовый сектор нашей экономики избавить от деструктивного влияния санкций.

— Вопрос внутренней организации работы вашего департамента, как правило, остается за кадром. Каковы его структура и количественный состав?

— В соответствии с постановлением Кабинета Министров, в нашем департаменте должно работать сорок человек. Структура департамента отображает функциональную сторону его работы и включает в себя: подразделение, которое занимается вопросами компьютеризации работы (телекоммуникациями, программным обеспечением накопления и анализа информации и т. д.); подразделение финансовых аналитиков — сердцевина департамента — отдел, производящий анализ и оценку собранной информации и выдающий заключение на предмет сомнительности; подразделение связи с правоохранительными органами и международными организациями.

— Кто будет контролировать вашу работу?

— В соответствии со схемой работы центральных органов исполнительной власти, департамент будет подотчетен министру финансов. Мы считаем, что тот механизм, который сегодня уже отработан в отношениях законодателей и Кабинета Министров вполне приемлем. То есть — раз в год или чаще в рамках проведения «Дня правительства» в Верховной Раде заслушать наш отчет. Помимо этого, мы планируем систематическую, ежегодную подготовку и публикацию отчетов о нашей работе. Это повысило бы прозрачность нашей работы, показало бы ее специфику и результат. В этом случае, чем больше будет присутствовать элемент анализа, а не транзитной передачи информации правоохранительным структурам, тем больше будет подтверждений того, что департамент выполняет свое прямое предназначение. Причем цифры (на входе информации и на выходе из департамента) не должны быть произвольными. Скажем, статистика по странам Восточной и Центральной Европы, в которых функционируют аналогичные департаменты, свидетельствует, что количество передаваемых заключений в правоохранительные органы колеблется от 50 до 100 в год. Поэтому мы не будем проводить свою работу в вакууме. Всегда будут существовать объективные показатели, по которым можно будет сравнить, насколько наш подход соответствует общепринятым меркам. Информация без анализа, без сбора дополнительных аргументов, проверки и т. д. не должна транзитом передаваться правоохранительным структурам.

— Много говорится о «торговле компроматом» теми службами, которые в силу своих функций имеют доступ к такой информации. Насколько застрахован ваш департамент от подобной практики?

— Информация, которую мы получали от правоохранительных органов, носила статистический характер. Отдельные примеры расследования тех или иных уголовных дел, имеющихся в нашем распоряжении, не свидетельствуют об участии или неучастии высокопоставленных должностных лиц в отмывании грязных денег. Честно говоря, меня больше волнует другой момент: каким образом подбирая и расставляя сотрудников внутри департамента, внедряя систему внутреннего контроля, обеспечить те необходимые балансы и противодействия в нашей работе, которые сделали бы невозможными утечку информации и коррупционные действия? А в случае их возникновения давали возможность их локализовать и принять соответствующие меры. Ведь самым серьезным ударом по департаменту является дискредитация его работы. Для того, чтобы избежать этого, мы сделаем все возможное. Начиная от инструктажа новых сотрудников, письменных обязательств, понимания обязанностей и т. д.