Цілі замість цінностей

Вчора на своєму першому пленарному засіданні Конституційний Суд залишив за собою право на ревізію політреформи.

Відмінити. Удосконалити. Продовжувати запровадження. Ці дії щодо політичної реформи протягом поточного року, безперечно, здійснюватимуть представники різних гілок влади. І, незважаючи на «мирову», яка була укладена в президентському кабінеті одразу після новорічних свят між гарантом, прем’єром і спікером, очевидно, що їхнє бачення подальшої долі Основного Закону істотно відрізняється. Якщо голова ВР Мороз і керівник уряду Янукович зацікавлені в подальшій реалізації другого етапу конституційних змін (на місцевому рівні), то для Віктора Ющенка, тим більше у зв’язку з останніми подіями, пов’язаними з ухваленням Закону «Про Кабінет Міністрів», найбільш прийнятним сценарієм було б скасування або хоча б «пластична операція» політреформи.

Президент заявляє про бажання створити Конституційну комісію, ключовим завданням якої буде «лікування кульгавості» всім відомого закону №2222, багато норм якого часто суперечать одна одній.

Тим часом пропрезидентська «Наша Україна», а також БЮТ за допомогою Конституційного Суду мають намір добитися скасування поправок до Основного Закону. А окремо взяті позапарламентські гравці, наприклад УНП Юрія Костенка, й зовсім хочуть «убити» політреформу за допомогою всенародного референдуму. У результаті ситуація нагадує відому байку Крилова, лише ось хто в нашому випадку — лебідь, рак чи щука — виявиться спритнішим, передбачити складно.

Схоже, що Віктор Ющенко, спікер Мороз і прем’єр Янукович, обговорюючи 10 січня, питання створення Конституційної комісії, так і не зрозуміли один одного. У результаті, може з’явитися відразу кілька аналогічних інститутів, метою яких стане вдосконалення політреформи.

Нагадаю, на початку листопада 2006-го Президент підписав указ про створення Конституційної комісії.

Як зазначив тоді Ющенко, мета КК — «запросити до круглого стола всіх учасників політичного процесу: парламент, уряд, відповідні парламентські фракції, комітети, органи місцевого самоврядування для формування єдиної позиції щодо питань української перспективи та питань, що зачіпають основи національної Конституції й законів, які формують основи державного управління». За словами заступника голови СП Арсенія Яценюка, Конституційна комісія працюватиме незалежно від волі уряду й парламенту, оскільки «це не президентська, а загальнодержавна Конституційна комісія». Дещо інакше вважає спікер Мороз. Він вирішив створити свою Конституційну комісію, про що на брифінгу 16 січня й заявив журналістам. Річ у тім, що голова ВР переконаний: вдосконалення Конституції — прерогатива виключно парламенту, який він, власне, очолює. Зауважимо, що Олександр Мороз стверджує, що не володіє інформацією про склад Конституційної комісії, створеної Президентом. Водночас спікер припустив, що Президент так само може ініціювати формування будь-яких структур, щоб вносити свої пропозиції як суб’єкта законодавчої ініціативи. При цьому він не виключив, що представники Секретаріату Президента так само братимуть участь у роботі парламентської Конституційної комісії. Лише в такому форматі, за словами Мороза, «можна знайти варіанти співробітництва». Третій гравець — Кабмін — відносно Конституційної комісії витримує паузу. Ні прем’єр, ні міністри не заявляють про намір створити свою комісію, однак очевидно, що КМУ, без сумніву, віддасть перевагу ініціативі спікера, незважаючи на численні запевнення представників Кабміну в прагненні налагодити діалог з Президентом.

До речі, наприкінці минулого року спікер і прем’єр проігнорували ініціативу Президента подавати свої пропозиції з приводу регламенту роботи комісії. А нещодавно Віктор Янукович заявив, що уряд збирається продовжити запровадження політреформи, щоб у 2007 році завершити цей процес. При цьому голова уряду висловив надію, що парламентська більшість підтримає ініціативи Кабміну в цьому питанні.

Є ще одна лінія поведінки, якої дотримуються праві партії, лояльні до Президента. Вони взяли активний курс на реставрацію президентської республіки шляхом всеукраїнського референдуму.

У зв’язку з цим варто зазначити, що, з одного боку, право визначати й змінювати конституційний устрій згідно з Основним Законом належить виключно народу й не може бути узурповано владними органами або окремими політиками. Але, з іншого, зміни в Конституцію не можуть вноситися шляхом всеукраїнського референдуму, оскільки це безпосередньо суперечило б розділу XIII «Внесення змін до Конституції України». Відповідно до нього, схвалення на всеукраїнському референдумі вимагають лише три розділи: «Загальні положення», «Вибори. Референдум» і «Внесення змін до Конституції України». Жоден з означених розділів політреформа не зачіпала. Таким чином, єдиний шлях зміни конституційних повноважень у трикутнику: Президент—прем’єр—парламент — це голосування на чергових сесіях ВР за умови попереднього отримання висновку КС.

Схожий висновок можна зробити й щодо неможливості скасування політреформи на референдумі. Оскільки це означало б внесення змін до Основного Закону (скасування нових і відновлення первинних положень) шляхом всеукраїнського референдуму, що є нелегітимним. Таким чином, правові передумови є лише для схвалення на референдумі нової редакції Основного Закону. А для цього ініціаторам референдуму потрібно зібрати не менше трьох мільйонів підписів громадян, які мають право голосу, не менше як у 2/3 областей і не менше ніж по 100 тисяч у кожній області.

Крім того, ініціаторам референдуму доведеться зіткнутися й із цілою низкою процедурних проблем. Одна з ключових — відсутність механізму призначення Президентом референдуму. Згідно з Законом «Про всеукраїнський і місцеві референдуми», після збору трьох мільйонів підписів і перевірки їх Центральною виборчою комісією, відповідний протокол передається в Президію Верховної Ради. Проблема полягає в тому, що цей орган не існує вже десять років. Складності з організацією ТВК, складанням списків виборців, підрахунком голосів, проведенням агітації — це зовсім не повний перелік нюансів, які очікують ініціаторів референдуму.

Але навіть якщо припустити, що всупереч усім цим технічним (а також фінансовим) бар’єрам референдум відбудеться, залишається ще одне, ключове питання: які він матиме правові наслідки? У рішенні КС від 2005 року зафіксовано, що «результати народного волевиявлення у визначених Конституцією і законами України формах безпосередньої демократії є обов’язковими». Однак механізми правової імплементації результатів у Законі «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» відсутні.

Ми запитали в експертів «Дня», яка доля в 2007 році спіткає політичну реформу?

ЮРІЙ ЯКИМЕНКО, політичний експерт Центру економічних і політичних досліджень ім. Разумкова:

— Я сподіваюся, що матиме місце продовження конфлікту між Президентом, коаліцією й урядом на тлі неузгодженостей у нинішній Конституції. При цьому, на мій погляд, сторони керуватимуться різними підходами щодо перспектив політичної реформи. Наприклад, уряд Януковича й спікер Мороз уже визначили свої пріоритети в поглибленні реформи та її просуванні на місцевому рівні. З боку Президента, мені здається, пропонуватиметься інший підхід. Він полягатиме, передусім, у вдосконаленні Конституції й, можливо, йтиметься про підготовку цілісного проекту нової редакції Основного закону. На мій погляд, найбільш правильним було б дійсно розпочати латання дір у Конституції та внесення в неї деяких часткових змін. Але в цьому випадку саме ця різниця в підходах може проявитися, коли жодна зі сторін не зможе отримати 300 голосів для просування своїх ініціатив у парламенті. Навіть при тому, що це будуть досить раціональні проекти конституційних змін. Політичне протистояння накладатиме відбиток і на питання Конституційної реформи. Тому перспективи внесення змін до Конституції є невизначеними. Що стосується ймовірності скасування Конституційної реформи. Я не вважаю, що цей сценарій буде реалізований. Швидше за все, це буде елемент постійного політичного тиску. Важлива роль у цьому процесі відводиться Конституційному Суду, але, виходячи з особливостей його діяльності, процедури розгляду, він не зможе швидко й оперативно вирішувати ці питання. Тому ми будемо змушені жити в умовах тривалого конфлікту на конституційному полі.

ВАДИМ КАРАСЬОВ, директор Інституту глобальних стратегій:

— Існує чотири формули долі політичної реформи у 2007 році. Перша формула, або лінія долі: відмінити політреформу. Через Конституційний Суд цю лінію долі вестиме БЮТ. Друга: змінити політреформу. Цю лінію долі провадитиме «Наша Україна». Третя: вдосконалити політреформу. Цією лінією завідуватиме Президент і його команда. І четверта лінія долі — це розвивати політичну реформу, перенаправляти її на розвиток місцевого самоврядування й трансформувати політичну реформу на відносини центр-регіони. Розвиватиме цю лінію долі Партія регіонів, Соцпартія Мороза й комуністи. Яка з цих ліній стане визначальною? На мій погляд, швидше за все, лінія, яка поєднає два аспекти: удосконалити й розвивати. Ось деякий мікс з цих ліній долі й визначить остаточну долю політичної реформи.

АНДРІЙ ЄРМОЛАЄВ, президент Центру соціальних досліджень «Софія»:

— Мені здається, більш правильно зараз було б говорити про Конституцію в новій редакції й необхідності додаткових змін до цієї нової редакції, пов’язаних із деякими некоректними позиціями. Й інший момент, це так званий другий етап політреформи, пов’язаний із місцевим самоврядуванням. Це визначальна проблема політреформи як цілого. Я вважаю, що у 2007 році ніякого скасування Конституції не буде, й навряд чи можливим буде референдум. Принаймні він так і залишиться політичною ідеєю, на мій погляд. Що є реальним? На мою думку, що буде все-таки узгоджена й створена Конституційна комісія, яка складатиметься з представників Президента й парламенту. І, очевидно, продуктом цієї комісії можуть стати пропозиції щодо редагування тексту. Це, звичайно ж, може, частково торкнеться й повноважень, але головне завдання — зробити норми Конституції несуперечливими, як зараз. І ще одна проблема — це проблема підготовки змін у частині щодо самоврядування. Вона, напевне, вирішуватиметься не лише в парламенті, але й при активній участі регіонів. Уже сьогодні реалізовується ініціатива з підготовки нового Бюджетного кодексу, над чим працюють представники цілої низки облрад. А новий Бюджетний кодекс — це складова частина реформи самоврядування. Ну, й додатковий чинник. Нова редакція Конституції шкутильгає на повноваження. Досі вона не забезпечена необхідним комплексом законів. Вона порушує процедуру роботи всіх гілок влади, режим роботи парламенту. А насправді це робоче завдання парламенту, адже розв’язання цієї проблеми вимагає всього лише узгодженого з Президентом голосування, й не вимагає жодних політичних подвигів. Закон про Кабмін уже прийнятий, необхідно ще законодавчо врегулювати діяльність коаліції, опозиції.

ВОЛОДИМИР МАЛИНКОВИЧ, директор Українського відділення Міжнародного інституту гуманітарно- політичних досліджень:

— Я сподіваюся, що будь-яких змін, якi мають відношення до політреформи, не буде. Адже сьогодні йдеться не про політреформу, а про Конституцію, я хотів би на цьому наголосити. З 1 січня 2006 року ми живемо в парламентсько-президентській республіці, й теоретично немає жодних можливостей це змінити, крім одного: знову внести конституційні зміни. Таких конституційних змін, які могли б повернути нас у минуле, провести в парламенті не вдасться, 300 голосів не буде. Тому я майже впевнений, що ми продовжуватиме жити у 2007 році в парламентсько-президентській республіці, й слава Богу. Я кажу майже, тому що залишається маленький шанс, пов’язаний з тим, що суд у нас поки що вельми політизований. Ми знаємо, що суд приймав рішення про третій термін Кучми, без жодних на те юридичних підстав, тому ніхто не може гарантувати, що Конституційний Суд не ухвалить чергове протиправне рішення. Але повторюю, ми живемо за Конституцією, а завдання Конституційного Суду — визначати відповідність норм законів та інших нормативних актів чинної Конституції країни, а зовсім не відміняти її або змінювати на нову. Що стосується продовження реформи на рівні місцевого самоврядування, то це, в принципі, можливо, як доповнення до внесення змін на місцевому рівні, підвищення рівня місцевого самоврядування й обмеження президентської можливості керувати регіонами. Я вважаю, що тут багато що залежатиме від позиції БЮТ, оскільки з БЮТ можливе проведення такої реформи на місцевому рівні, без голосів БЮТ — неможливе. Наскільки Юлія Володимирівна розуміє необхідність такої реформи, сказати складно. Тому що Юлія Володимирівна, з одного боку, готується до президентських виборів, і в такому випадку розширення місцевого самоврядування їй не потрібне. Але, з іншого, вона реально зараз має прихильників, так би мовити, в значній частині областей Центральної України, й у неї вже сьогодні є високий рівень місцевого самоврядування. Як вона поводитиме себе, сказати складно, вона взагалі непередбачувана.

ОЛЕСЬ ДОНІЙ, голова Центру досліджень політичних цінностей:

— Зміни, внесені до Конституції, виконували благу місію просування України у бік парламентської демократії, але в реальності ці зміни заклали дуже багато протиріч і фактично сприяли дезінтеграції української політичної системи. Ця система може бути дійовою при умові, якщо одній політичній силі належить і посада президента, й парламентська більшість, яка формує уряд. В іншому випадку — це недієздатна система, яку потрібно посувати в інший бік. Однак для цього необхідний консенсус еліт, який поки що не спостерігається. Зараз еліта дозріла до розуміння необхідності внесення додаткових змін до Конституції, але не готова до консенсусу щодо того, в який бік ці зміни, власне, потрібно рухати. Зміна політичного настрою еліт залежить не від розуміння національних інтересів, а від їхньої приналежності на цей момент або до президентської сторони, або до парламентської коаліції. Тобто одна й та ж сама політична сила, яка має більшість у Раді, готова відстоювати парламентську демократію, коли ж має шанси бути наближеною до президентської посади, одразу підтримує вже цю форму правління. Враховуючи такий підхід, компроміс навряд чи буде знайдений. Швидше за все, поточний рік стане роком чергових дискусій між президентським і прем’єрським оточенням. Це поступово набридатиме й суспільству, й безпосередньо політикам. Очевидно, що лише до кінця 2007-го будуть зроблені реальні спроби знайти компроміс. Однак, це, судячи з усього, перенесуть ще на один рік.