Цели вместо ценностей

Вчера на своем первом пленарном заседании Конституционный Суд оставил за собой право ревизии политреформы.

Отменить. Усовершенствовать. Продолжать внедрение. Данные действия в отношении политической реформы на протяжении текущего года, бесспорно, будут совершать представители разных ветвей власти. И, несмотря на «мировую», которая была заключена в президентском кабинете сразу после новогодних праздников между гарантом, премьером и спикером, очевидно, что их видение дальнейшей судьбы Основного Закона существенно отличается. Если председатель ВР Мороз и глава правительства Янукович заинтересованы в дальнейшей реализации второго этапа конституционных изменений (на местном уровне), то Виктору Ющенко, тем более в свете последних событий, связанных с принятием Закона «О Кабинете Министров», наиболее приемлемым сценарием была бы отмена или хотя бы «пластическая операция» политреформы.

Президент заявляет о желании создать Конституционную комиссию, ключевой задачей которой будет «лечение хромоты» всем известного закона №2222, многие нормы которого часто противоречат одна другой.

Тем временем пропрезидентская «Наша Украина», а также БЮТ посредством Конституционного Cуда намереваются добиться отмены поправок к Основному Закону. А отдельно взятые внепарламентские игроки, например УНП Юрия Костенко, и вовсе хотят «убить» политреформу с помощью всенародного референдума. В итоге, ситуация напоминает небезызвестную басню Крылова, только вот кто в нашем случае — лебедь, рак или щука — окажется проворнее, предсказать сложно.

Похоже, что Виктор Ющенко, спикер Мороз и премьер Янукович, обсуждая десятого января вопрос создания Конституционной комиссии, так и не поняли друг друга. В результате, может появиться сразу несколько аналогичных институтов, целью которых станет совершенствование политреформы.

Напомню, в начале ноября 2006 го Президент подписал Указо создании Конституционной комиссии.

Как отметил тогда Ющенко, цель КК — «пригласить к круглому столу всех участников политического процесса: парламент, правительство, соответствующие парламентские фракции, комитеты, органы местного самоуправления для формирования единой позиции в вопросах украинской перспективы, в вопросах, затрагивающих основы национальной Конституции и законов, которые формируют основы государственного управления». По словам заместителя главы СП Арсения Яценюка, Конституционная комиссия будет работать независимо от воли правительства и парламента, так как «это не президентская, а общегосударственная Конституционная комиссия». Несколько по-другому думает спикер Мороз. Он решил создать свою Конституционную комиссию, о чем на брифинге 16 января и заявил журналистам. Дело в том, что председатель ВР убежден, что совершенствование Конституции — прерогатива исключительно парламента, который он лично возглавляет. Примечательно, что Александр Мороз утверждает, что не располагает информацией о составе Конституционной комиссии, созданной Президентом. В то же время, спикер допустил, что Президент также может инициировать формирование любых структур, чтобы вносить свои предложения как субъект законодательной инициативы. При этом он не исключил, что представители Секретариата Президента также будут участвовать в работе парламентской Конституционной комиссии. Только в таком формате, по словам Мороза, «можно найти варианты сотрудничества». Третий игрок — Кабмин в отношении Конституционной комиссии выдерживает паузу. Ни премьер, ни министры не заявляют о намерении создать свою комиссию, однако очевидно, что КМУ, без сомнения, отдаст предпочтение инициативе спикера, несмотря на многочисленные заверения представителей Кабмина в стремлении наладить диалог с Президентом.

К слову, в конце прошлого года спикер и премьер проигнорировали инициативу Президента подавать свои предложения относительно регламента работы комиссии. А недавно Виктор Янукович заявил, что правительство намерено продолжить внедрение политреформы, чтобы в 2007 году завершить этот процесс. При этом глава правительства выразил надежду, что парламентское большинство поддержит инициативы Кабмина в этом вопросе.

Есть еще одна линия поведения, которую проводят правые партии, лояльные к Президенту. Они взяли активный курс на реставрацию президентской республики путем всеукраинского референдума.

В этой связи следует отметить, что, с одной стороны, право определять и изменять конституционный строй в соответствии с Основным Законом принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано властными органами или отдельными политиками. Но, с другой стороны, изменения в Конституцию не могут вноситься путем всеукраинского референдума, поскольку это прямо противоречило бы разделу XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины». В соответствии с ним одобрения на всеукраинском референдуме требуют только три раздела: «Общие положения», «Выборы. Референдум» и «Внесение изменений в Конституцию Украины». Ни один из указанных разделов политреформа не затрагивала. Таким образом, единственный путь изменения конституционных полномочий в треугольнике: президент— премьер—парламент — это голосование на очередных сессиях ВР при условии предварительного получения заключения КС.

Похожий вывод можно сделать и в отношении невозможности отмены политреформы на референдуме. Поскольку это означало бы внесение изменений в Основной Закон (отмену новых и восстановление первоначальных положений) путем всеукраинского референдума, что является нелегитимным. Таким образом, правовые предпосылки есть только для одобрения на референдуме новой редакции Основного Закона. А для этого инициаторам референдума потребуется собрать не менее трех миллионов подписей граждан, имеющих право голоса, не менее как в 2/3 областей и не менее чем по 100 тысяч в каждой области.

Кроме этого, инициаторам референдума придется столкнуться и с целым рядом процедурных проблем. Одна из ключевых — отсутствие механизма назначения Президентом референдума. Согласно Закону «О всеукраинском и местных референдумах», после сбора трех миллионов подписей и проверки их Центральной избирательной комиссией соответствующий протокол передается в президиум Верховного Совета. Проблема состоит в том, что данный орган не существует уже десять лет. Сложности с организацией ТИК, составлением списков избирателей, подсчетом голосов, проведением агитации — это далеко не полный перечень нюансов, которые ожидают инициаторов референдума.

Но даже если предположить, что вопреки всем этим техническим (а также финансовым) барьерам референдум состоится, остается еще один, ключевой, вопрос: каковы его правовые последствия? В решении КС от 2005 года закреплено, что «результаты народного волеизъявления в определенных Конституцией и законами Украины формах непосредственной демократии являются обязательными». Однако механизмы правовой имплементации результатов в Законе «О всеукраинском и местных референдумах» отсутствуют.

Мы спросили у экспертов «Дня», какая судьба в 2007 году ждет политическую реформу?

ЮРИЙ ЯКИМЕНКО, политический эксперт Центра экономических и политических исследований им. Разумкова:

— Я ожидаю, что будет иметь место продолжение конфликта между Президентом, коалицией и правительством на фоне несогласованностей в нынешней Конституции. При этом, на мой взгляд, стороны будут руководствоваться различными подходами в отношении перспектив политической реформы. Например, правительство Януковича и спикер Мороз уже определили свои приоритеты в углублении реформы и ее продвижении на местный уровень. Со стороны Президента, мне кажется, будет предлагаться другой подход. Он будет состоять, прежде всего, в совершенствовании Конституции, и, возможно, речь будет идти о подготовке целостного проекта новой редакции Основного Закона. На мой взгляд, наиболее правильным было бы действительно начать латание дыр в Конституции и внесение в нее точечных, частичных изменений. Но в данном случае вот эта разница в подходах может проявиться, когда ни одна из сторон не сможет получить 300 голосов для продвижения своих инициатив в парламенте. Даже при том, что это будут вполне рациональные проекты конституционных изменений. Политическое противостояние будет накладывать отпечаток и на вопроы конституционной реформы. Поэтому перспективы внесения изменений в Конституцию являются неопределенными. Что касается вероятности отмены конституционной реформы. Я не думаю, что этот сценарий будет реализован. Скорее, это будет элемент постоянного политического давления. Важная роль в данном процессе отводится Конституционному Суду, но, исходя из особенностей его деятельности, процедуры рассмотрения, он не сможет быстро и оперативно решать эти вопросы. Поэтому мы будем вынуждены жить в условиях продолжающегося конфликта на конституционном поле.

ВАДИМ КАРАСЕВ, директор Института глобальных стратегий:

— Существует четыре формулы судьбы политической реформы в 2007 году. Первая формула, или линия судьбы: отменить политреформу. Через Конституционный Суд эту линию судьбы будет вести БЮТ. Вторая: изменить политреформу. Эту линию судьбы будет вести «Наша Украина». Третья: совершенствовать политреформу. Этой линией будет заведовать Президент и его команда. И четвертая линия судьбы — это развивать политическую реформу, перенаправлять ее на развитие местного самоуправления и трансформировать политическую реформу на отношения центр—регионы. Развивать эту линию судьбы будет Партия регионов, Соцпартия Мороза и коммунисты. Какая из этих линий станет определяющей? На мой взгляд, скорее линия, которая соединит в себе два аспекта: усовершенствовать и развивать. Вот некий микс из этих линий судьбы и определит окончательную судьбу политической реформы.

АНДРЕЙ ЕРМОЛАЕВ, президент Центра социальных исследований «София»:

— Мне кажется, более правильно сейчас было бы говорить о Конституции в новой редакции и необходимости дополнительных изменений в эту новую редакцию, связанных с некоторыми некорректными позициями. И второй момент, это так называемый второй этап политреформы, связанный с местным самоуправлением. Это ключевая проблема политреформы как единого целого. Я думаю, что в 2007 году никакой отмены Конституции не будет, и вряд ли состоятелен будет референдум. Во всяком случае, он так и останется политической идеей, на мой взгляд. Что реально? Я думаю, что будет все-таки согласована и создана Конституционная комиссия в составе представителей Президента и парламента. И, по всей видимости, продуктом этой комиссии могут стать предложения касательно редактирования текста. Это, конечно же, может, частично коснуться и полномочий, но главная задача — сделать нормы Конституции непротиворечивыми, как есть сейчас. И еще одна проблема, это проблема подготовки изменений по части самоуправления. Она, очевидно, будет решаться не только в парламенте, но и при активном участии регионов. Уже сейчас реализуется инициатива по подготовке нового Бюджетного кодекса, над чем работают представители целого ряда облсоветов. А новый Бюджетный кодекс — это составная часть реформы самоуправления. Ну, и дополнительный фактор. Новая редакция Конституции хромает полномочиями. До сих пор она не обеспечена необходимым комплексом законов. Она нарушает процедуру работы всех ветвей власти, режим работы парламента. Но на самом деле, это рабочее задание парламента, ведь решение этой проблемы требует всего лишь согласованного с Президентом голосования, и не требует никаких политических подвигов. Закон о Кабмине уже принят, необходимо еще законодательно урегулировать деятельность коалиции, оппозиции.

ВЛАДИМИР МАЛИНКОВИЧ, директор Украинского отделения Международного института гуманитарно-политических исследований:

— Я надеюсь, что каких-либо изменений, касающихся политреформы, не будет. Ведь сегодня речь идет не о политреформе, а о Конституции, я хотел бы это подчеркнуть. С 1 января 2006 года мы живем в парламентско-президентской республике, и теоретически нет никаких возможностей это изменить, кроме одного: опять внести конституционные изменения. Конституционных изменений таких, которые могли бы вернуть нас в прошлое, провести в парламенте не удастся, трехсот голосов не будет. Поэтому я почти уверен, что мы будем продолжать жить в 2007 году в парламентско-президентской республике, и слава Богу. Я говорю почти, потому что остается малый шанс, связанный с тем, что суд у нас пока весьма политизированный. Мы знаем, что суд принимал решения о третьем сроке Кучмы, безо всяких на то юридических оснований, поэтому никто не может гарантировать, что Конституционный Суд не примет очередное противоправное решение. Но повторяю, мы живем по Конституции, а задача Конституционного Суда — определять соответствие норм законов и других нормативных актов действующей Конституции страны, а вовсе не отменять ее либо менять на новую. Что касается продолжения реформы на уровне местного самоуправления, то это в принципе возможно, как дополнение к внесению изменений на местном уровне, повышение уровня местного самоуправления и ограничение президентской возможности руководить регионами. Я думаю, что здесь многое будет зависеть от позиции БЮТа, поскольку с БЮТ возможно проведение такой реформы на местном уровне, без голосов БЮТ, невозможно. Насколько Юлия Владимировна понимает необходимость такой реформы, сказать трудно. Потому что Юлия Владимировна с одной стороны готовится к президентским выборам и в таком случае расширение местного самоуправления ей не нужно. Но, с другой стороны, она реально сейчас имеет сторонников, так сказать, на значительной части областей центральной Украины и ей уже сегодня можно иметь больший уровень местного самоуправления. Как она себя будет вести — сказать трудно, она вообще непредсказуема.

ОЛЕСЬ ДОНИЙ, председатель Центра исследований политических ценностей:

— Изменения, внесенные в Конституцию, выполняли благую миссию продвижения Украины в сторону парламентской демократии, но в реальности данные изменения заложили очень много противоречий и фактически способствовали дезинтеграции украинской политической системы. Эта система может быть действенной при условии, если одной политической силе принадлежит и должность президента, и парламентское большинство, которое формирует правительство. В противном случае — это недееспособная система, которую следует подвигать в другую сторону. Однако для этого необходим консенсус элит, которого пока не наблюдается. Пока что элита созрела до понимания необходимости внесения дополнительных изменений в Конституцию, но не готова к консенсусу касательного того, в какую сторону эти изменения собственно следует двигать. Изменение политического настроения элит зависит не от понимания национальных интересов, а от их принадлежности на данный момент либо к президентской стороне, либо к парламентской коалиции. То есть одна и та же политическая сила, которая имеет большинство в Раде, готова отстаивать парламентскую демократию, когда же имеет шансы быть приближенной к президентской должности, сразу поддерживает уже эту форму правления. С таким подходом компромисс вряд ли будет найден. Скорее всего, текущий год станет годом очередных прений между президентским и премьерским окружением. Это будет постепенно надоедать и обществу, и непосредственно политикам. Очевидно, что только к концу 2007- го будут предприняты реальные попытки найти компромисс. Однако это, судя по всему, будет перенесено еще на один год.