Закон один для всіх?

28 червня 1996 року Верховна Рада прийняла першу в історії нашої незалежності Конституцію. Парламентарії працювали над фінішними правками до законодавчої «біблії», залишаючись у сесійній залі всю ніч. Зрештою побачила світ Конституція, яку вважали чи не ідеальним Основним Законом. Проте представникам так званої політичної еліти, як і поганим танцюристам, завжди щось заважає.

Усім відомо, в яких умовах, з якою метою і в яких, зрештою, пожежних умовах вносилися поправки в Конституцію в буремно-виборчому 2004-му, які «охрестили» політреформою. Гучно сказано, бо насправді правильніше було б говорити не про реформу, а про свідоме каліцтво головного закону багатомільйонної країни, адже чимало норм чинної наразі Конституції є суперечливими по суті своїй, що призводить до набридлого всім «зштовхування лобами» представників виконавчої гілки влади — Президента й прем’єра. Це — з одного боку. З іншого, загальновідомо, що недолугі закони в добрих руках виконавців — хороші та корисні, й навпаки — найкращі закони в руках поганих виконавців є шкідливими. Тому, при великому бажанні навіть за цією, далеко, скажімо так, не ідеальною Конституцією, можна було б працювати найвищому керівництву держави без чвар, взаємних звинувачень та скандалів, відлуння яких часто- густо виходить за межі України,й, звісно ж, б’є по іміджу нашої держави.

Є ще один нюанс. Сьогодні й Президент Ющенко, й колишній прем’єр Янукович, і чинний керівник уряду — пані Тимошенко не втомлюються говорити про необхідність проведення конституційної реформи. У кожного (було б дивно, якби було б інакше) традиційно свої індивідуальні бачення форми та змісту нової Конституції. Проте двоє з цього тріо, говорячи «а», мали б казати і «б». Чому Ющенко, критикуючи чинну Конституцію вздовж і поперек, не каже, що «помаранчева» фракція та він особисто сказали «Так!» політреформі. Те саме мав би сказати й Янукович. Лише БЮТ у 2004-му не підтримала внесення правок до Конституції. Це ні в якому разі не пас команді Юлії Володимирівни, оскільки бютівці останнім часом свідомо б’ють у штангу. Приклад? Сумнозвісні закулісні коаліційні перемовини про широку коаліцію з Партією регіонів.

БЮТ і ПР, як і будь-які інші парламентські фракції, безперечно, мають право на об’єднання в правлячу більшість. Проте є питання: що було фундаментом для об’єднання? Боротьба з кризою? Ні, хоча б тому, що українці ще в очі не бачили повноцінної, поетапно — як тактичної, так і стратегічної антикризової програми уряду.

Тому криза була лише ширмою, якою прикривалися потенційні учасники «ширки». Насправді в обійми одне одного Тимошенко та Януковича підштовхував страх — втратити під час президентських виборів код доступу до найвищих владних кабінетів держави, програвши вибори так званим кандидатам — новачкам. Це хоча й очевидне, але лише припущення, оскільки процес тривав в умовах надзвичайної секретності. Лише потім, коли з подачі Януковича переговорна чаша з БЮТ була розбита вщент, чинний і екс прем’єри один поперед одного побігли в «ящик» розповідати країні, хто з них янгол, а хто — підступний диявол. Крилата фраза Тимошенко: «Все пропало!» має стати не лише приводом для сміху на дивані перед телевізором. Цей промах добре підкованої та загартованої політично жінки з косою має стати уроком і нагадуванням для кожного політика, оскільки завтра за результатами виборів цю ж саму фразу вимушені будуть казати вони. Вимушені будуть тому, що українці у своїх прагненнях, поглядах, очікуваннях та запитах набагато випереджають тих, хто сьогодні перебуває біля владного керма. Українці все бачать, навіть якщо дехто, ведучи перемовини з вчорашніми опонентами, ховається під покровом ночі за зачиненими дверима заміських дач та столичних ресторанів. А бачити й не робити висновків українці не звикли. Приклад? Будь-ласка. Де партія пана Мороза, яка свого часу зробила ганебний коаліційний кульбіт, в останню секунду «кинувши» потенційних партнерів з БЮТ і «Нашої України»? Це варто пам’ятати всім, перед тим як непублічно, закрито домовлятися про доленосні для країни речі.

Тема порушення норм Конституції з боку тих, хто, навпаки, мав би самовіддано пильнувати за їхнім дотриманням, — це тема для окремого аналізу. Ніхто: ані Президент, ані прем’єр, ані депутатський корпус не є, на жаль, винятком з правил щодо порушення закону. Більше того, ми вже дійшли до того, що недоторканні «слуги народу» полюють на людей! В будь-якій іншій країні, де влада є відповідальною і небайдужою до проблем як банкірів, так і двірників, цей депутат Лозинський досить швидко був би позбавлений недоторканності й притягнутий до кримінальної відповідальності. А в нас? Мало того, що цей пан і далі не соромиться носити депутатський значок, так він ще очевидний злочин вважає подвигом і каже журналістам, що якби ситуація повторилася сьогодні, він би вчинив аналогічно...

Страшно... Справді страшно жити в країні, де є величезний потенціал, але не має мінімального бажання політиків ним скористатися. «Вони» живуть сьогоднішнім днем і намагаються витягнути з України все, що не розтягнули за часів Кравчука чи Кучми. Нарешті, вони не шанують закон, і це найстрашніше... Бо завтра на місці жителя села Глушки Кіровоградської області може бути кожен з нас. А його, нагадаємо, вбили ті, хто мав би понад усе захищати «святая святих» — людське життя — прокурор, міліціонер, народний депутат. Право на позбавлення життя має лише Бог, проте вони, схоже, відчули себе богами, яким можна робити все, що заманеться, без остраху бути жорстко, але за законом, покараними...

Питання порушення Основного Закону з боку влади — далеко не єдине, яке «День» напередодні Дня Конституції обговорює з колишнім очільником Мін’юсту, першим віце-спікером ВР Олександром Лавриновичем і чинним міністром юстиції Миколою Оніщуком.

Олександр ЛАВРИНОВИЧ: Тотальне беззаконня культивується й підтримується на найвищому рівні

— Досить часто від політиків, які представляють різноманітні партійні табори, можна почути нарікання на чинний Основний Закон. Мовляв, Конституція розбалансувала повноваження різних гілок влади, що значно послаблює систему держуправління і таке інше. До недавнього часу в експертних колах та ЗМІ обговорювалася передусім така новація проекту Конституції, розробленої ПР і БЮТ, як вибори президента у Верховній Раді. Але чи знімав цей проект Конституції ключову наразі проблему — дуалізму у владі?

— Передусім зауважу: деякі позиції, присутні з самого початку переговорів, були дискутивними і не схвалювалися, що зрештою і стало причиною появи публічного документа Партії регіонів. Ми зареєстрували свій проект з тим, щоб було видно, яка позиція ПР з тих питань, які сьогодні виставляють як зброю в політичній боротьбі. Особисто мені багато що не подобається в тексті, який був на фінальній стадії переговорів, зокрема, суміш норм конституційного права з тим, що має вирішуватися законами, підзаконними актами та навіть інструкціями. Проте це була реалізація політичної волі, яку найкраще реалізовувати в умовах публічності, щоб потім не ховатись і не лякатись своєї власної позиції. Якщо під час серйозної роботи видатний політик не реагує на пропозиції, зауваження, попередження юристів, а потім по факту починає відхрещуватися й казати, що взагалі не розуміє, про що йде мова, очевидно, є необхідність процес, який стосується нормотворення, робити відкритим. Можуть бути (і мають бути) конфіденційні етапи перемовин, які вирішують організаційні та політичні питання. Що стосується нормотворення, то зауважу ще раз: важливо, щоб процес обговорення був публічний і відкритий. У такому разі аргументи та пропозиції різних сторін можна буде співставити й зробити відповідні висновки.

Проте, разом з тим, хотів би зауважити, що ті напрацювання, які були на фініші, для країни, для громадян України давали набагато більше переваг, ніж мінусів, починаючи, скажімо, з повного розподілення сфер впливу та відповідальності державних інститутів, — парламенту, уряду, президента і судів, бо судді в нас також пишуть закони... Взагалі, в нашій державі з правової точки зору ситуація зараз, я сказав би, досить загрозлива. І, до речі, факт прийняття в досить (м’яко кажучи) дивний спосіб нової редакції Бюджетного кодексу — це зайве свідчення того, що в Україні йде достатньо небезпечний процес розквіту правового нігілізму. При таких підходах сподіватися, що в країні, в принципі, може бути законність як явище, — марна справа, оскільки цього не може бути за визначенням. Чому? Насамперед тому, що органи, які мають відповідати за ухвалення законів та дотримання їх, демонструють повну зневагу як до процесу народження законів, так і до організації роботи з їх виконання.

— Про необхідність — або вносити зміни до Конституції,, або ухвалювати новий варіант Основного Закону, говорять представники чи не усіх представлених у парламенті фракцій. Разом із тим, часто складається таке враження, що надважливе та надсерйозне питання — питання реформування Конституції —відкладається «до кращих часів», а потім вирішується у ледь не пожежному режимі. Чому так?

— Насправді це не так. У нас дострокові антиконституційні вибори відбулися наприкінці 2007 року, і, як ми всі пам’ятаємо, Верховна Рада почала свою роботу в грудні. Через три місяці власне і почався процес консультацій між двома найчисленнішими фракціями. Хіба це зволікання? Мені здається, навпаки.

2006 року були проведені парламентські вибори. Згодом була сформована стабільна коаліція (яка дуже багатьом не подобалася), був сформований уряд і все працювало. Після цього відбулося глумління над конституційним правом з боку Президента, і навіть застереження з боку багатьох урядів та інституцій (резолюція ПАРЄ і не лише) не зупинили організацію паралічу Конституційного Суду, захоплення Генпрокуратури, зупинку Вищої ради юстиції заради однієї мети — проведення дострокових виборів. Їх провели, після чого сформувалась і коаліція, й уряд зовсім іншого формату. Тобто мета зміни уряду в країні та зміни конфігурації політичних сил була досягнута. Згодом стало очевидно, що працювати в рамках чинних норм, які регулюють діяльність державної влади, є проблемно, оскільки ці норми посилюють протистояння і послаблюють ефективність управління. Тому, власне, сторони, які були опонентами і в 2004-му, і в 2007-му роках, зійшлись на тому, що необхідно сідати за стіл і шукати компроміс у формуванні нових правил для, насамперед, органів державної влади.

— Чи згодні ви, що навіть за цієї «розбалансованої» Конституції можна працювати без постійних конфліктів?

—У першу чергу є проблема рівня культури як явища взагалі, рівня освіти як явища, а потім вже — рівня політичної культури та рівня політичної відповідальності. Звичайно, проблема з Основним Законом після його каліцтва є, але, при всьому при тому, працювати за його нормами можливо.

Схожі проблеми, пов’язані з конституційними нормами, могли виникнути у Французької Республіки. Але вони не виникли. Там, у разі, якщо є невідповідність партійної приналежності президента (який також обирається шляхом прямих виборів) і більшості Національних зборів, конституційні норми цієї країни, скажімо, також не стимулюють і не створюють сприятливих умов для ефективної роботи державної влади. Але ця проблема була вирішена у зв’язку з наявністю відповідальності за країну. Коли вперше таке сталося, Франсуа Міттеран започаткував політичну традицію: так, він обраний всенародно президент, проте є більшість, яка сформує такий уряд, який забажає, а він його своїм указом призначить і, повірте, не буде вимагати при цьому підписання універсалу. Тобто, як образно сказали самі французи, президент в такому випадку перетворюється фактично в нотаріуса уряду. В Україні це неможливо. Тому найголовніші проблеми полягають навіть не в потребі формування нових політичних традицій, толерантності стосунків та визнанні інтересів народу, а в бодай простому, формальному виконанні тих норм, які є чинними.

Вважаю, що головна проблема — це усвідомлення безкарності в будь-якому вигляді за порушення закону. На перших порах робили порушення і соромились, потім — робили й не соромились, але ховались. Тепер же порушення робляться демонстративно, публічно, зухвало. Ця хвороба зайшла вже в таку стадію, що легка терапія точно не допоможе.

— А якщо говорити про хворобу Конституції: яким чином сформувати загальний, компромісний діагноз та рецепт лікування, якщо підходи різні? На вашу думку, яка модель державного правління на даному етапі найбільш прийнятна для України?

— Насправді саме в цьому питанні позиції достатньо близькі. Наприклад, з прем’єр-міністром в мене абсолютно тотожна позиція в частині того, що змішані форми правління, як мінімум, є неефективними. Україні було б бажано зупинитися на одному з двох варіантів: або парламентській формі правління, або президентській.

Ми вже мали президентську форму до 2006-го року, але відмовилися від неї для того, щоб перейти до парламентської моделі. Зрештою вийшло так: звідти пішли, а до парламентської не прийшли. Я вважаю, що прийнятною може бути будь-яка з цих двох форм, але потрібно зрештою визначитися остаточно і поставити крапку. А всі ці стенання з приводу того, що в народу заберуть право обирати президента, — це не більш аніж зомбування громадськості. Чому? Тому що, коли обирається парламентська модель, очевидно, що обрання однієї особи, яка буде наділена виключно представницькими та контрольно-арбітражними правами, — це абсолютно непотрібна і зайва річ. При такій моделі логічніше було б пропонувати обрання прем’єр-міністра. В такому випадку уряд відповідає за всі без винятку питання життєдіяльності країни, відповідальність також несе за все без винятку.

Можливий також інший варіант — всенародне обрання президента обов’язково, і далі: або ніякого уряду взагалі (з тим, щоб президент міг сам призначити міністрів свого Кабінету), або наявність Кабінету Міністрів, який працює як окремий орган, але повністю формується президентом. У такій ситуації президент визначає всі напрями його діяльності, й президент же несе відповідальність за стан справ не лише в країні в цілому, а й в системі виконавчої влади зокрема.

— До 17 січня — дати чергових виборів глави держави — навряд чи в конституційному питанні буде поставлена крапка. З урахуванням цього, як ви гадаєте, яку роль в процесі конституційної реформи може відіграти новообраний президент?

— Можна давати стовідсоткову гарантію, що ніяких конституційних змін до президентських виборів не відбудеться. Хоча після зупинки процесу консультацій була пропозиція поновити переговори щонайменше в окремій частині, яка стосується самоврядування. Проте ця пропозиція не була підтримана.

Після президентських виборів може скластися досить непроста ситуація, якщо працюватиме цей склад Верховної Ради. Корінь проблем, які існують сьогодні, може бути зачеплений тільки якщо в цьому парламенті сформувати конфігурацію з-понад 300-ма депутатами. А як це тепер зробити при нинішньому складі парламенту? Так, можливо після виборів у якоїсь із фракцій виникнуть нові мотивації й тоді потрібно буде повернутися за стіл переговорів з новими ідеями, але з головним завданням — розробити та впровадити зміни, які будуть сприяти поверненню до бодай того рівня ефективності державного правління, який був раніше.

— 28 червня — День Конституції. Напевно, це питання викликало б подив в інших країнах, проте, на жаль, не в нашій: як змусити політиків та чиновників поважати та виконувати чинні конституційні норми? Чи є механізм повернення їх з небес вседозволеності на землю, де виконання закону має бути правилом, а не винятком для тих, хто його власне затверджував.

— Рецептів є багато, але найперше і найголовніше — потрібно не ставити інтерес досягнення своєї мети будь-якими засобами вище навіть інстинкту самозбереження себе і своїх близьких в цій країні, тому що цій країні ще потрібно жити далі. Окрім того, необхідно вживати законні, проте жорсткі заходи до тих, хто взяв за правило жити поза законом, маючи при цьому чітке зобов’язання пильнувати законність. І якщо прокурор з начальником міліції беруть участь в сафарі на людину, то очевидно, що їхня відповідальність має бути набагато вищою, аніж будь-якого рядового злочинця.

Коли в стінах парламенту відбувається відверта наруга над правом, а потім автори йдуть на телебачення і вчать людей жити за законом, для мене особисто це завжди величезна проблема, яка викликає сильний внутрішній протест. Однак, на превеликий жаль, кричуща наруга над правом мала місце не раз і навіть не два...

Микола ОНIЩУК: Витоки кризи криються не в Основному Законі, а в царині конституційної правотворчої діяльності

— Досить часто політики з різноманітних таборів стверджують, мовляв, саме Основний Закон є джерелом криз останніх років. Чи погоджуєтеся ви з цією тезою? Яку роль в перманентних політичних кризах, «перетягуванні канату» відіграє загальна та індивідуальна ментальність наших політиків?

— Безсумнівно, що конституції є однією з найбільш шанованих суспільних цінностей для більшості держав світу. Нині у світі діє понад 200 конституцій, а також існує понад 300 конституцій суб’єктів федерацій і автономних утворень. Конституції стали найважливішим здобутком національної політико-правової думки, втілили найкращі здобутки державотворення, а в ряді країн — конституювали перемоги у революціях, війнах за незалежність тощо.

Конституція України — це єдиний, наділений найвищою юридичною силою та гарантований державою і суспільством правовий акт, через який український народ і Українська держава виражають свою суверенну волю й реалізують легітимні інтереси, утверджуючи основи конституційного ладу України, загальні засади конституційно-правового статусу людини, принципи та інститути здійснення народовладдя, встановлюють систему і функції органів державної влади й органів місцевого самоврядування, а також порядок їхнього формування, конституюють механізми реалізації державно-владних повноважень і адміністративно-територіальний устрій держави.

Твердження ж про те, що саме Конституція України є джерелом кризи останніх років, є не зовсім коректним. Витоки сучасної масштабної політико-правової та соціально-економічної кризи в Україні криються не в Основному Законі, а в царині конституційної правотворчої та правозастосовчої діяльності. Умови і спосіб внесення змін до Конституції України в грудні 2004 року та правозастосовча практика їхньої реалізації посіяли зерна правового нігілізму та деформували ряд конституційно-правових ідей.

Водночас, Конституція України, як і конституції інших держав світу, приречена на вдосконалення. Розвиток конституційно-правових відносин у 2006 — 2009 роках в Україні об’єктивно зумовив нагальну потребу в системному оновленні Основного Закону. Цей процес, поза сумнівом, містить політичну складову, але існують чинники й юридично-вмотивованого змісту.

Очевидно, що Конституція України має бути удосконалена в такий спосіб, що не викликатиме сумнівів ні в її легітимності, ні в легітимності процесу її оновлення.

— Які ризики несла в собі ймовірна реформа Основного Закону БЮТ + ПР? До чого може призвести прийняття Конституції (поправок до неї) «на швидку руку». ... Чи можна ВР (з урахуванням чинної виборчої системи) довірити право обрання президента?

— Слід зауважити, що ми не маємо офіційного тексту конституційних змін, запропонованих БЮТ та ПР, адже відповідний законопроект не внесений в установленому порядку до Верховної Ради України.

Водночас, аналіз тексту, який деякий час тому з’явився у ЗМІ, дозволяє з переконливістю говорити про те, що автори цього проекту конституційної реформи запропонували низку, м’яко кажучи, дискусійних положень. Йдеться про встановлення на рівні Конституції двотурової системи виборів у парламент, що фактично означає абсолютну владу партії, яка перемагає у другому турі виборів. Наступне — відмова від виборів на три роки, позбавлення Верховної Ради України права призначати позачергові вибори місцевих рад (пункт V Перехідних положень). Фактично це шлях до позбавлення громадян засобів законного впливу на владу.

Справжня демократія можлива лише в державі, де права та свободи, форма влади ѓрунтуються на визнанні народу її джерелом, де право народу на участь у вирішенні державних справ не тільки проголошується, а й гарантується державою. Одним із головних проявів демократичності побудови державної влади є організація виборів органів державної влади та глави держави на основі демократичних стандартів.

Нині в Європі є держави зі сталою демократією, де президент обирається або парламентом, або колегією, до якої входять парламентарії та представники місцевої влади. Наприклад, така система успішно застосовується в Італії, Греції, Німеччині, Угорщині, Чехії тощо. Проте для пострадянських держав така модель державного правління має свої застереження. Про це, зокрема, переконливо свідчить новітня історія державотворення сусідньої нашій держави Молдови.

Соціологічні опитування та дослідження, що наводились у ЗМІ, переконують у неготовності українського суспільства до переходу до суто парламентського чи суто президентського правління. Очевидними є побоювання громадян узурпації державної влади.

— Яка модель державного правління (з урахуванням полярності бачень ключових політичних гравців форми і змісту нової Конституції) на даному етапі розвитку України є найбільш прийнятною і чому.

— На мій погляд, доцільно залишити існуючу змішану форму державного правління, за якої мають співіснувати обраний на прямих виборах Президент України та найвищий представницький орган народу — Верховна Рада України. На сучасному рівні розвитку політичних інституцій в Україні саме така форма державного правління виявляється найбільш оптимальною.

Сьогодні в Україні непоодинокими є заклики щодо необхідності переходу від змішаної форми правління до чисто президентської або парламентської республіки. Не вдаючись до детального аналізу цих ідей, хотілося б зауважити таке.

Відомо, що із зазначених вище типів конституційно-плюралістичних режимів найбільш уразливим є напівпрезидентський або змішаний. Разом із тим, саме такий режим притаманний країнам перехідного періоду від тоталітаризму до демократії, і саме такий режим виступає надійним запобіжником повернення до автократичних форм правління.

Відзначу, що президентська і тим більше парламентська республіки дуже вибагливі до політичної культури населення. Вони можуть існувати і ефективно діяти лише в країнах із усталеними демократичними традиціями, де в правосвідомості громадян і в практиці державотворення утвердилися принципи демократії, верховенства права, економічного та політичного плюралізму, визначилися й закріпилися правила парламентаризму, створена реальна система багатопартійності, розбудована сильна правова держава. У протилежному випадку такі республіки дуже швидко набувають ознаки диктатури, у тому числі однієї парламентської партії чи її лідера.

Тому, я залишаюся послідовним прибічником змішаної форми правління і вважаю, що потенціал напівпрезидентської республіки в Україні не вичерпаний, а українська держава і громадянське суспільство ще лише долають тернистий шлях утвердження демократії та верховенства права.

— Яким чином розробити та затвердити нову Конституцію, щоб її визнавали й виконували всі політичні сили? Скільки часу на це потрібно? Чи варто (з урахуванням постійного бажання змінювати конституційні правила гри) накласти мораторій (після четвертого реформування Основного закону) на зміни до Конституції?

— Умови внесення змін до Основного Закону встановлені чинною Конституцією України. Однак саме порядок та умови прийняття нової редакції Конституції чинним Основним Законом безпосередньо не врегульовані. Водночас, враховуючи, що в новій редакції Конституції України можуть зазнати змін її розділ I «Загальні засади», розділ III «Вибори. Референдум» і розділ XIII «Внесення змін до Конституції України» такі зміни мають відбуватися за механізмом, що визначений статтею 156 Конституції України.

Щодо впровадження мораторію на подальше внесення змін до Конституції України, слід зазначити, що однією з найважливіших умов визначеності відносин між громадянином і державою, гарантією закріпленого у статті 21 Конституції України принципу непорушності прав і свобод людини є стабільність Конституції, яка, крім інших чинників, значною мірою визначається правовим змістом Основного Закону.

Наявність у конституції держави згаданої властивості (підвищеного ступеня стабільності) досягається різними шляхами та спеціальними прийомами.

Традиційно в конституційній доктрині Конституції за способом зміни поділяються на жорсткі й гнучкі. Жорсткість конституції виявляється в двох аспектах: матеріальному й процедурному. В першому випадку йдеться про обмеження установчої влади, встановлення певних меж її здійснення, що характерно для багатьох сучасних конституцій. Установча влада обмежується за змістом (предметом перегляду), а також за часом і обставинами її здійснення. Більше поширення останнім часом дістала практика оголошення основних, найбільш важливих конституційних положень такими, що не підлягають зміні. Це одна з найважливіших правових гарантій стабільності конституції, яка забезпечує необхідний ступінь її статичності. Схожі обмеження встановлені, зокрема, у розділі ХІІІ Конституції України.

Враховуючи, що сучасна європейська конституційно-правова практика знає випадки конституційного закріплення положень, за якими зміни не допускаються, внесення таких положень до нової редакції Конституції України виглядає цілком можливим.

Засобом стабільності Конституції можуть бути й референтні процедури схвалення змін до неї.