Алгоритми реформ

РАДЯНСЬКИЙ АТАВIЗМ ОПОЗИЦIЇ

— Ваше відчуття: вам вдається виконувати, так би мовити, програмні завдання Центру — впроваджувати в Україні «концепцію та процедуру публічної політики»?

— До приходу в Центр я працювала в Світовому банку, який справляв на мене враження такої, знаєте, інтелектуальної організації з майбутнього, інтелектуальної скарбниці економічних знань і досвіду, або, якщо хочете, економічного лікаря з великою практикою. Я була вражена якістю їхніх рекомендацій, аналітичних записок, так званих шаблонів, що надавалися їхнім експертам, тобто всією цією роботою з визначення політики, цим налагодженим процесом підготовки рекомендацій, якого зовсім не було на українському боці. Бо якщо, наприклад, Міжнародний валютний фонд давав рекомендації уряду Тетчер, то там ця машина з вироблення політики в умовах конкуренції та обмежених ресурсів вже існувала й була налаштована на використання розумних рекомендацій. В Україні ж вони практично не сприймалися... Темою моєї дисертації (1983 рік, Mocква) була «Політика японського уряду з мобілізації людських ресурсів для модернізації», — мені здавалося, що ця проблема була дуже актуальною й для України, й близька до того, чим займався Світовий банк. Але виявилося, що якраз жодної політики щодо мобілізації людських ресурсів на виконання завдань модернізації Банк взагалі не мав.

— Тобто його рекомендації розраховувалися виключно на істеблішмент?

— Так. Але в сильній демократичній країні або в сильній тоталітарній державі, де існують сталі процедури прийняття рішень, цей механізм спрацьовує. Це також може вдатися із такими реформами, як, наприклад, фінансова стабілізація: вона потребує прийняття рішень у двох-трьох точках — міністр фінансів, Національний банк тощо. Але тотальна структурна реформа без ефективного механізму управління змінами, без залучення широкого загалу і розуміння ним того, що відбувається, неможлива. Крім того, кожна зміна для когось із правлячої еліти обертається здобутками, а для когось — утратами, і ці останні, зрозуміло, не сидять, плачучи, а чинять опір. Тому аби здійснити такі зміни, конче треба мобілізувати людські ресурси для підтримки та виконання рішень.

— А задля здійснення політичної реформи необхідна мобілізація людських ресурсів?

— Безперечно. І з цим в Україні сьогодні значно краще, ніж, скажімо, десять років тому. За роки діяльності нашого Центру поняття «публічна політика» стало загальновживаним, і вже ніхто не пам’ятає, що саме ми вжили його першими. Публічна політика — це не присутність політиків на телеекрані, це враховування урядом інтересів різних суспільних груп, що конкурують за доступ до суспільних ресурсів, аналіз їхніх потреб і консультації з ними. Зараз під словом «публічний» розуміється ще й «прозорий»: є реальна політична конкуренція, боротьба інтересів, переговори, й усе це аналізується не тільки на публіці, але й для публіки, щоб здобути її підтримку.

— Принаймні частина — на публіці, решта, як кажуть, підкилимово...

— Абсолютно прозорої політики немає ніде, у нас навіть іноді більше відбувається на публіці, ніж на Заході. Ми непогано обізнані з усією цією політичною кухнею: хто, з ким, проти кого, — значно краще, ніж з тим, що робитиме той чи інший політик. Однак «публічна політика» — це не лише «публічна», але й «політика», тобто те, що той чи інший політик, та чи інша партія робитиме, коли матиме владу. Причому немає значення, в більшості чи в опозиції перебуватиме ця політична сила: це радянський атавізм — те, що наша сучасна опозиція не вважає себе владою. Але вона є владою, тому що її представники обрані до парламенту, мають там фракції, тобто важелі впливу. Хоча відповіді на головні питання державної політики — що робити, чому це треба робити; що буде, якщо цього не робити, — ще не стали в нас щоденною нормою, але, без сумніву, вони вже стали щоденною вимогою.

Експерти МЦПД наголошують на тому, що вітчизняні політики дуже шкодять самі собі, коли нищать одне одного, не пропонуючи людям нічого позитивного. Чим негативніший політик, тим менше в нього шансів на довіру — на Заході за десятки, сотні виборчих циклів усі ці закономірності вже добре вивчені. У нас же поки що мало хто з політиків здатен встановити зв’язок між власною поведінкою та її політичними наслідками. Але ж ми можемо вчитися на досвіді тих, хто давно все це пережив...

Думаю, політична реформа в Україні взагалі не мала б шансів, якби всі її перипетії — конкурентна боротьба, компроміси — не були такими публічними. Можна стверджувати, що політична реформа є єдиним питанням державної політики, яке супроводжується майже повноцінним аналізом та публічними дебатами.

«ТРУДНОЩI ПЕРЕКЛАДУ»

— Як би ви з цього погляду оцінили урядову програму на 2003 рік і нещодавно затверджену Верховною Радою програму на 2004-й?

— Звичайно, сучасні програми ще не є програмами в повному розумінні — це такі собі набори гасел. Бо справжні програми інакше побудовані, вони мають бути інструментами до дії, тобто необхідно пояснити, що і як робитиметься, а також довести доцільність таких дій і чітке усвідомлення того, якими можуть бути їхні наслідки. Для цього уряд мусить складатися з аналітиків політики: в демократичній системі бюрократ — це аналітик політики. (На Заході кафедра аналізу політики є буквально в кожному університеті.) Поки що ми такого не робимо, але гостра потреба в цьому є. Те, що минулого року уряд двічі мусив публічно, майже зі скандалом скасовувати свої рішення («зернова» і «лікарська» кризи. — Авт. ), означає, що він не передбачив і не прорахував наслідків своїх рішень, на що йому, зокрема, вказував Президент.

Проблемою наших сьогоднішніх урядових програм є те, що вони не пишуться для того, щоб їх виконувати. Якщо для реалізації тих чи інших планів не створено належних інституцій, немає відповідної законодавчої бази, інфраструктури та підготовлених кадрів, жодна зміна неможлива! Це жорстка вимога Європейської Комісії до програм усіх країн, які вступали до Євросоюзу, тобто до програм тих змін, які вони мусили здійснити у зв’язку зі вступом до ЄС. Ось чому МЦПД відстоює абсолютну корисність для України процесу інтеграції до ЄС, навіть якщо він не завершується політичним членством: для нас важливо максимально ефективно провести інституційну та інфраструктурну модернізацію.

— Ваша характеристика типу трансформації, яка нині здійснюється в Україні? До якого сценарію — російського, білоруського, грузинського, польського, аргентинського тощо — найбільш близький, на вашу думку, український сценарій?

— Закономірності для всіх однакові, просто названі вами країни сьогодні перебувають або на різних фазах демократичної трансформації, або в інших політичних системах. Після розвалу СРСР в Україні відбулася революційна зміна політичної системи: від монопартійної — до багатопартійної, від повної відсутності будь-якої опозиції, будь-яких інших інтересів, крім інтересу однієї правлячої партії, — до легітимності всіх суспільних інтересів — як політичних, так і економічних, до свободи слова, віросповідання, вільних виборів, і все це було забезпечене новою демократичною Конституцією. Що це означало? Уряд раптом опинився в радикально іншій ситуації без жодної перепідготовки. Його обов’язком стало переконувати парламентаріїв, щось доводити опозиції, готувати й приймати рішення кожен день під новим тиском — і немає нікого, хто б точно знав, як це робити, і немає інструкцій щодо посадових обов’язків, єдиних стандартів документів. Виявилося, що лібералізація та запровадження конкуренції не тільки не ведуть за собою спроможність працювати при нових свободах, але й створюють неймовірні труднощі для державного управління.

Реформи державних і суспільних інституцій не відбулося: нам порадили, як здійснити повну політичну й економічну лібералізацію, але забули сказати, що відтепер наш уряд повинен виглядати зовсім інакше. Першу урядову реформу Світовий банк розпочав лише 1997 року, й робилася вона як суто адміністративна та в повністю закритому, конспіративному режимі. Пам’ятаю, як один із міжнародних радників цієї програми пояснював мені, чому ніхто не може познайомитися з тим, що пише робоча група: реформа повинна захопити консервативних урядовців зненацька. Ми ж у Центрі вважали, що вона мусить бути не адміністративною (такою, яка змінює кількість міністерств), а інституційною (тобто мусить запроваджувати нові структури, процедури, стандарти та вміння) й обов’язково відкритою, прозорою, зрозумілою та бажаною для максимальної кількості людей і груп інтересів. На той час позиція МЦПД була, як кажуть, голосом волаючого в пустелі. Але сьогодні Україна вже є саме на цьому шляху. В нас посилилася конкуренція, вона кристалізувалася у вимоги щодо певних правил, стандартів, обмежень тощо. Так, ці схеми ще не працюють, але вже є повне розуміння їхньої необхідності.

Ми скаржимося на неякісні закони, але вони є такими, якими ми їх створюємо. Політичні дебати у нас замінено законопроектуванням. Діалог щодо питань державної політики пересунувся на рівень обговорення законопроектів, і кожна група пропонує свій законопроект, розроблений, звісно, під свої потреби, під ту політику, яка може їх задовольнити. Полеміка ж щодо того, які проблеми та яким чином ці проекти вирішують, чи є цей спосіб вирішення найкращим (найефективнішим, найдешевшим), хто в результаті виграє, хто програє — відсутня. Ніхто не виграє, ніхто не програє, рішення не приймається, всі сподіваються якось обдурити конкурентів і просунути в закон свої інтереси. Політична конкуренція розпочинається на етапі зведення всіх законопроектів у один. Торгівля та компроміси створюють законодавчих монстрів, які, в принципі, не можуть працювати, бо є принципово внутрішньо суперечливі. Адже спочатку мусила б обиратися політика в гострій конкурентній боротьбі, а вже для її втілення, як її інструмент — готуватися закон, який би вже не задовольняв усіх, а лише тих, чий інтерес став державною політикою.

Однак, на моє переконання, перейти від дискусії на рівні законодавства до обговорення політики — проблем, рішень і наслідків — легше, ніж починати з чистого аркуша. Все ж таки Україна дуже просунулася у тому плані, що сьогодні всіма учасниками політичної боротьби визнається легітимність конкурентів і опонентів. Це велике досягнення. Тому мені здається, що ми вже зробили свій вибір, перейшли Рубікон, за яким з легкістю повернутися до авторитарно-тоталітарного режиму неможливо. Демократія та свобода — це така штука, яка щодня дуже ускладнює життя, але жити без якої вже не можна. Я щодо цього є великим оптимістом: за словами першого директора Світового банку в Україні Даніеля Кафмана, в українців дуже високий показник «крутизни кривої спроможності до навчання» — незалежно від віку, статі, професії, українці дуже швидко та із задоволенням вчаться. Вважаю, що це є найголовнішим.

ВИПРАВДАНА КРАДIЖКА

— Які політекономічні, так би мовити, ризики ви бачите в наступній президентській кампанії?

— Є ризик для влади. Справа в тім, що демократія — це як оволодіння новою іноземною мовою або технікою катання на ковзанах. Треба докласти чимало зусиль, щоб ковзання по льоду стало для тебе такою ж звичною справою, як і ходіння по асфальту. Однак, якщо навчився, то вже ніколи не забудеш. І я вважаю, що наша політична еліта на ці «ковзани демократії» уже стала. Але є величезний ризик, що для опозиції найвигідніший саме той варіант, коли влада є тоталітарною, репресивною. За таких умов опозиції навіть нічого робити не потрібно — вона автоматично виграє. На мій погляд, українські опозиціонери надто мало працюють так, як працює західна опозиція сьогодні. Тобто перш за все — з програмами. Я, наприклад, не знаю, як опозиція вирішуватиме екологічні чи інші проблеми, якщо прийде до влади. А це повинно бути зрозуміло. І це б дуже позитивно, стимулююче впливало на владу. Ми сьогодні бачимо, що влада реалізує дуже ефективні політичні гасла, які раніше виголошувала опозиція: курс на європейську інтеграцію, створення парламентської республіки тощо. Це дуже важливо для України, й у цьому — історична роль опозиції. Щоправда, опозиція каже, що влада вкрала їхні ідеї, їхні гасла. Що ж, це роблять усі політичні конкуренти в демократичних країнах. На цьому побудована демократія: конкуренція за владу примушує політичних опонентів безперервно шукати кращі, переконливіші лозунги та аргументи. Для громадян важливо, щоб конкуренція не припинялася, а на виборах ми продемонструємо, в кого кращі ідеї та аргументи. До речі, це не лише українська специфіка. Свого часу англійські консерватори також скаржилися, що лейбористи вкрали їхні ідеї та з ними виграли вибори. Тобто це нормально. Головне, що від цього виграє народ, тому що ідеї дуже правильні.

— А чим, на вашу думку, ризикує на наступних виборах український бізнес?

— Нині головною перешкодою тому, щоб бізнес став локомотивом розвитку України та почав домагатися найвигідніших для свого функціонування умов, є те, що в нас ще є державна власність, яка сьогодні нічия, і підприємці насамперед думають про те, як до неї дістатися. Для населення, для України найважливіше, щоб ця приватизація завершилась якнайшвидше та були встановлені остаточні умови для ведення бізнесу, які зроблять його вигідним і для тих, хто ним займається, не виштовхуючи в тінь, і для всієї країни. Це ж і робочі місця, й податки.

ЛЮДСЬКИЙ ФАКТОР

— Навіть такі аналітики, як пан Гальчинський, називають нинішнє економічне зростання в Україні феноменом, тим більше, що воно відбувається попри відсутність кредитів міжнародних фінансових інституцій. У чому, на вашу думку, його причини?

— Звичайно, є дуже добра зовнішня кон’юнктура, тобто сприятливі зовнішні ринки для української економіки. Наприклад, купують український метал. Однак не це, на мою думку, найважливіше. Експерти завжди відслідковують поведінку бізнесу та поведінку споживачів і визначають індекс споживчих настроїв. Проводяться опитування, під час яких респондентів запитують, чи вони збираються робити покупки, що саме вони мають намір придбати, чи вони довіряють економічній політиці уряду. І в нас дуже часто виходить, що люди достатньо песимістично налаштовані щодо економічної політики, поліпшення ситуації в цілому, але водночас вони говорять про те, що збираються робити великі покупки в цьому місяці, в наступному. Тобто українці є завжди більш песимістичні в оцінках, ніж в реальній поведінці. Я вважаю, що в нас відбувається просто грандіозна реанімація підвищення активності приватної ініціативи. Ще п’ять років тому майже не було людей, готових почати інакше жити, інакше дивитися на світ. Вони страждали, не розуміли, що робити. Але час вчить. Підросло нове покоління, люди адаптувалися до нового життя, що покладає відповідальність за виживання на нас самих. Тобто шок, у першу чергу психологічний, від розвалу Союзу, розвалу економічної системи вже минув. Ми дісталися дна, відштовхнулися від нього й починаємо підніматися. Вже на всіх рівнях, починаючи від найменшого хутора й закінчуючи столицею, люди адаптуються, знаходять себе в новому житті, нових умовах. Багато наших співвітчизників їдуть за кордон і там проходять школу ринку й капіталізму. Вони бачать, що в Європі проста сім’я (без «даху» в міністерстві) здатна тримати магазинчик, і вони повертаються в Україну з новим відчуттям реальності, з намірами й собі почати якусь справу, бо ж «не святі горшки ліплять». І, на мою думку, це найважливіший фактор, що лежить в основі економічного зростання України. Фактор, по суті, не економічний, а людський.

— Однак все ж таки ще існує великий розрив між макроекономічними показниками та тим, що відбувається на місцях, особливо в регіонах...

— У цьому плані є кілька реформ, які конче потрібно робити. Це, перш за все, реформа інфраструктурних галузей. Бо неможливі інвестиції в країну, де немає доріг, телефонів, готелів. І це — відповідальність держави. Далі — регуляторне середовище. Не повинні урядовці мати такі величезні права стосовно бізнесу. Поки вони матимуть такі права, бізнес не зможе розвиватися. Особливо малий бізнес як найбільш ризиковий. Тобто простого визнання цієї сфери як легітимної недостатньо — малий бізнес ще не став гідною і самодостатньою сферою нашого життя. Але ми рухаємося в правильному напрямку, і навряд чи, гадаю, можна було щось зробити інакше — за тих обставин, які складалися, із запропонованим нам дизайном реформ. Процес приватизації міг би бути інакшим: не відбирати в «червоних директорів» кооперативи та орендні підприємства, а легітимізувати їхні права. Якби не оце «радянське» ставлення до справедливості, коли справедливість означає відібрати в одних і віддати іншим, тобто експропріювати, якби ми не робили експропріацію, то рухалися б значно швидше. Якби ми знали, як робити інституційні реформи, як робити інфраструктурні реформи; якби ми мали таку підтримку, як мала Польща від Європейського Союзу, то наші успіхи вже вражали б світ.

Вважаю, що найголовніший ресурс для нас — це послідовне вивчення досвіду країн, які вступали в Європейський Союз. І в цьому сенсі в опозиції більше можливостей. У опозиції завжди більше можливостей, бо вона має свободу, вона не відповідає за щоденну роботу уряду... Вона мусить бути генератором ідей. Насправді Україна тепер настільки готова — й інституції, й уряд, і суспільство — до самоорганізації в цьому процесі трансформацій, що поступ може бути дуже швидким.