Алгоритмы реформ

СОВЕТСКИЙ АТАВИЗМ ОППОЗИЦИИ

— Ваше ощущение: вам удается выполнять, так сказать, программные задачи Центра — внедрять в Украине «концепцию и процедуру публичной политики»?

— До прихода в Центр я работала во Всемирном банке, который производил на меня впечатление такой, знаете, интеллектуальной организации из будущего, интеллектуальной сокровищницы экономических знаний и опыта, или, если хотите, экономического врача с большой практикой. Я была поражена качеством их рекомендаций, аналитических записок, так называемых шаблонов, которые предоставлялись их экспертам, то есть всей этой работой по определению политики, этим налаженным процессом подготовки рекомендаций, которого совсем не было на украинской стороне. Ведь если, например, Международный валютный фонд давал рекомендации правительству Тетчер, то там эта машина по выработке политики в условиях конкуренции и ограниченных ресурсов уже существовала и была настроена на использование разумных рекомендаций. В Украине же они практически не воспринимались... Темой моей диссертации (1983 год, Москва) была «Политика японского правительства по мобилизации человеческих ресурсов для модернизации», — мне казалось, что эта проблема была весьма актуальна и для Украины, и близка к тому, чем занимался Всемирный банк. Но оказалось, что как раз никакой политики по мобилизации человеческих ресурсов для осуществления задач модернизации Банк вообще не имел.

— То есть его рекомендации рассчитывались исключительно на истеблишмент?

— Да. Но в сильной демократической стране, или в сильном тоталитарном государстве, где существуют устоявшиеся процедуры принятия решений, этот механизм срабатывает. Это также может удаться с такими реформами, как, например, финансовая стабилизация: она нуждается в принятии решений в двух-трех точках — министр финансов, Национальный банк и тому подобное. Но тотальная структурная реформа без эффективного механизма управления изменениями, без привлечения широкой общественности и ее понимания происходящего невозможна. Кроме того, каждое изменение для кого-то из правящей элиты оборачивается приобретениями, а для кого-то — потерями, и эти последние, понятно, не сидят, плача, а сопротивляются. Поэтому, чтобы осуществить такие изменения, крайне необходимо мобилизовать человеческие ресурсы для поддержки и выполнения решений.

— А для проведения политической реформы необходима мобилизация человеческих ресурсов?

— Бесспорно. И с этим в Украине сегодня значительно лучше, чем, скажем, десять лет назад. За годы деятельности нашего Центра понятие «публичная политика» стало общеупотребительным, и уже никто не помнит, что именно мы употребили его первыми. Публичная политика — это не присутствие политиков на телеэкране, это учитывание правительством интересов различных общественных групп, конкурирующих за доступ к общественным ресурсам, анализ их потребностей и консультации с ними. Сейчас под «публичный» понимается еще и «прозрачный»: есть реальная политическая конкуренция, борьба интересов, переговоры, и все это анализируется не только на публике, но и для публики, чтобы получить ее поддержку.

— Во всяком случае, часть — на публике, остальное, как говорится, подковерно...

— Абсолютно прозрачной политики нет нигде, у нас даже больше иногда происходит на публике, чем на Западе. Мы неплохо знакомы со всей этой политической кухней: кто с кем, против кого, — значительно лучше, чем с тем, что будет делать тот или другой политик. Однако «публичная политика» — это не только «публичная», но и «политика», то есть то, что тот или иной политик, та или иная партия будет делать, когда получит власть. Причем, неважно, в большинстве или в оппозиции будет находиться эта политическая сила: это советский атавизм — то, что наша современная оппозиция не считает себя властью. Но она является властью, потому что ее представители избраны в парламент, имеют там фракции, то есть рычаги влияния. Хотя ответы на главные вопросы государственной политики — что делать, почему это нужно делать, что будет, если этого не делать — еще не стали у нас ежедневной нормой, но, несомненно, они уже стали ежедневным требованием.

Эксперты МЦПИ отмечают, что отечественные политики очень вредят сами себе, когда уничтожают друг друга, не предлагая людям ничего позитивного. Чем негативнее политик, тем меньше у него шансов на доверие, — на Западе за десятки, сотни избирательных циклов все эти закономерности уже хорошо изучены. У нас же пока мало кто из политиков способен установить связь между собственным поведением и его политическими последствиями. Но ведь мы можем учиться на опыте тех, кто давно все это пережил...

Думаю, политическая реформа в Украине вообще не имела бы шансов, если бы все ее перипетии — конкурентная борьба, компромиссы — не были такими публичными. Можно утверждать, что политическая реформа является единственным вопросом государственной политики, который сопровождается почти полноценным анализом и публичными дебатами.

«ТРУДНОСТИ ПЕРЕВОДА»

— Как бы вы с этой точки зрения оценили правительственную программу на 2003 год и недавно утвержденную Верховной Радой программу на 2004-й?

— Конечно, современные программы еще не являются программами в полном смысле — это некие наборы лозунгов. Ведь настоящие программы иначе построены, они должны быть инструментами к действию, то есть необходимо объяснить, что и как будет делаться, а также доказать целесообразность таких действий и четкое осознание того, какими могут быть их последствия. Для этого правительство должно состоять из аналитиков политики: в демократической системе бюрократ — это аналитик политики. (На Западе кафедра анализа политики есть буквально в каждом университете.) Пока что мы этого не делаем, но острая необходимость в этом есть. То, что в прошлом году правительство дважды вынуждено было публично, почти со скандалом отменять свои решения («зерновой» и «лекарственный» кризисы. — Авт. ), означает, что оно не предвидело и не просчитало последствий своих решений, на что ему, в частности, указывал Президент.

Проблемой наших сегодняшних правительственных программ является то, что они не пишутся для того, чтобы их выполнять. Если для реализации тех или иных планов не созданы должные институции, нет соответствующей законодательной базы, инфраструктуры и подготовленных кадров, никакое изменение невозможно! Это жесткое требование Европейской Комиссии к программам всех стран, вступавших в Евросоюз, то есть к программам тех изменений, которые они должны провести в связи со вступлением в ЕС. Вот почему МЦПИ отстаивает абсолютную полезность для Украины процесса интеграции в ЕС, даже если он не завершается политическим членством: для нас важно максимально эффективно провести институциональную и инфраструктурную модернизацию.

— Ваша характеристика типа трансформации, осуществляемой сегодня в Украине? К какому сценарию — российскому, белорусскому, грузинскому, польскому, аргентинскому и тому подобное — наиболее близок, по вашему мнению, украинский сценарий?

— Закономерности для всех одинаковы, просто названные вами страны сегодня находятся либо на разных фазах демократической трансформации, либо в других политических системах. После развала СССР в Украине произошла революционная смена политической системы: от монопартийной — к многопартийной, от полного отсутствия всякой оппозиции, любых других интересов, кроме интереса одной правящей партии, — к легитимности всех общественных интересов, как политических, так и экономических, к свободе слова, вероисповедания, свободным выборам, и все это было обеспечено новой демократической Конституцией. Что это означало? Правительство вдруг оказалось в радикально другой ситуации без всякой переподготовки. Их обязанностью стало убеждать парламентариев, что-то доказывать оппозиции, готовить и принимать решение каждый день под новым давлением, — и нет никого, кто бы точно знал, как это делать, и нет инструкций по должностным обязанностям, единых стандартов документов. Оказалось, что либерализация и внедрение конкуренции не только не приводят к способности работать при новых свободах, но и создают невероятные трудности для государственного управления.

Реформы государственных и общественных институций не произошло, — нам посоветовали, как провести полную политическую и экономическую либерализацию, но забыли сказать, что отныне наше правительство должно выглядеть совсем иначе. Первую правительственную реформу Всемирный банк начал только в 1997 году, и делалась она как сугубо административная и в полностью закрытом, конспиративном режиме. Помню, как один из международных советников этой программы объяснял мне, почему никто не может познакомиться с тем, что пишет рабочая группа: реформа должна застать консервативных чиновников врасплох. Мы же в Центре считали, что она должна быть не административной (изменяющей количество министерств), а институциональной (то есть должна внедрять новые структуры, процедуры, стандарты и умения) и обязательно открытой, прозрачной, понятной и желательной для максимального количества людей и групп интересов. На то время позиция МЦПИ была, как говорится, гласом вопиющего в пустыне. Но сегодня Украина уже находится именно на этом пути. У нас усилилась конкуренция, она кристаллизовалась в требования относительно определенных правил, стандартов, ограничений и тому подобное. Да, эти схемы еще не работают, но уже есть полное понимание их необходимости.

Мы жалуемся на некачественные законы, но они такие, какими мы их создаем. Политические дебаты у нас заменены законопроектированием. Диалог по вопросам государственной политики перенесен на уровень обсуждения законопроектов, и каждая группа предлагает свой законопроект, разработанный, разумеется, под свои нужды, под ту политику, которая может их удовлетворить. Полемика же о том, какие проблемы и каким образом эти проекты решают, является ли этот способ решения лучшим — наиболее эффективным, наиболее дешевым, кто в результате выиграет, кто проиграет — отсутствует. Никто не выиграет, никто не проиграет, решение не принимается, все надеются как-то обмануть конкурентов и продвинуть в закон свои интересы. Политическая конкуренция начинается на этапе сведения всех законопроектов в один. Торговля и компромиссы создают законодательных монстров, которые в принципе не могут работать, потому что принципиально внутренне противоречивы. Ведь сначала должны бы выбираться политика в острой конкурентной борьбе, а уже для ее воплощения, как ее инструмент — готовиться закон, который бы уже не удовлетворял всех, а только тех, чей интерес стал государственной политикой.

Однако, по моему убеждению, перейти от дискуссии на уровне законодательства к обсуждению политики — проблем, решений и последствий — легче, чем начинать с чистого листа. Все-таки Украина очень продвинулась в том отношении, что сегодня всеми участниками политической борьбы признается легитимность конкурентов и оппонентов. Это большое достижение. Поэтому мне кажется, что мы уже сделали свой выбор, перешли Рубикон, за которым с легкостью вернуться к авторитарно-тоталитарному режиму невозможно. Демократия и свобода — это такая штука, которая ежедневно очень осложняет жизнь, но жить без которой уже нельзя. Я в этом большой оптимист, — по словам первого директора Всемирного банка в Украине Даниэля Кафмана, у украинцев очень высокий показатель «крутизны кривой способности к обучению», — независимо от возраста, пола, профессии, украинцы очень быстро и с удовольствием учатся. Считаю, что это самое главное.

ОПРАВДАННОЕ ВОРОВСТВО

— Какие политэкономические, так сказать, риски вы видите в следующей президентской кампании?

— Есть риск для власти. Дело в том, что демократия — это как овладение новым иностранным языком, или техникой катания на коньках. Нужно приложить немало усилий, чтобы скольжение по льду стало для тебя таким же привычным делом, как и хождение по асфальту. Однако если научился, то уже никогда не забудешь. И я считаю, что наша политическая элита на эти «коньки демократии» уже стала. Но есть огромный риск, что для оппозиции наиболее выгоден именно тот вариант, когда власть является тоталитарной, репрессивной. В таких условиях оппозиции даже ничего делать не нужно — она автоматически выигрывает. На мой взгляд, украинские оппозиционеры слишком мало работают так, как работает западная оппозиция сегодня. То есть в первую очередь с программами. Я, к примеру, не знаю, как оппозиция будет решать экологические или другие проблемы, если придет к власти. А это должно быть понятно. И это бы очень положительно, стимулирующе влияло на власть. Мы сегодня видим, что власть реализует очень эффективные политические лозунги, которые раньше провозглашала оппозиция: курс на европейскую интеграцию, создание парламентской республики и т. д. Это очень важно для Украины, и в этом — историческая роль оппозиции. Правда, оппозиция говорит, что власть украла их идеи, их лозунги. Что ж, это делают все политические конкуренты в демократических странах. На этом построена демократия: конкуренция за власть заставляет политических оппонентов непрерывно искать лучшие, более убедительные лозунги и аргументы. Для граждан важно, чтобы конкуренция не прекращалась, а на выборах мы продемонстрируем, у кого лучшие идеи и аргументы. Кстати, это не только украинская специфика. В свое время английские консерваторы тоже жаловались, что лейбористы украли их идеи и с ними выиграли выборы. То есть это нормально. Главное, что от этого выиграет народ, так как идеи очень правильные.

— А чем, по вашему мнению, рискует на следующих выборах украинский бизнес?

— Сейчас главным препятствием тому, чтобы бизнес стал локомотивом развития Украины и начал добиваться наиболее выгодных для своего функционирования условий, является то, что у нас еще есть государственная собственность, которая сегодня ничья и предприниматели в первую очередь думают о том, как до нее добраться. Для населения, для Украины самое важное, чтобы эта приватизация завершилась как можно скорее, и были установлены окончательные условия для ведения бизнеса, которые сделают его выгодным и для тех, кто им занимается, не выталкивая в тень, и для всей страны. Это ведь и рабочие места, и налоги.

ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР

— Даже такие аналитики как господин Гальчинский называют нынешний экономический рост в Украине феноменом, тем более, что он происходит несмотря на отсутствие кредитов международных финансовых институций. В чем, по вашему мнению, его причины?

— Конечно, есть очень хорошая внешняя конъюнктура, то есть благоприятные внешние рынки для украинской экономики. Например, покупают украинский металл. Однако не это, на мой взгляд, самое важное. Эксперты всегда отслеживают поведение бизнеса и поведение потребителей и определяют индекс потребительских настроений. Проводятся опросы, во время которых респондентов спрашивают, собираются ли они делать покупки, что именно они намерены приобрести, доверяют ли они экономической политике правительства. И у нас очень часто выходит, что люди довольно пессимистично настроены в отношении экономической политики, улучшения ситуации в целом, но в то же время они говорят о том, что собираются делать большие закупки в этом месяце, в следующем. То есть украинцы всегда более пессимистичны в оценках, чем в реальном поведении. Я считаю, что у нас происходит просто грандиозная реанимация повышения активности частной инициативы. Еще пять лет назад почти не было людей, готовых начать иначе жить, иначе смотреть на мир. Они страдали, не понимали, что делать. Но время учит. Подросло новое поколение, люди адаптировались к новой жизни, которая возлагает ответственность за выживание на нас самих. То есть шок, в первую очередь психологический, от развала Союза, развала экономической системы уже прошел. Мы добрались до дна, оттолкнулись от него и начинаем подниматься. Уже на всех уровнях, начиная от самого маленького хутора и заканчивая столицей, люди адаптируются, находят себя в новой жизни, новых условиях. Многие наши соотечественники едут за границу и там проходят школу рынка и капитализма. Они видят, что в Европе простая семья (без «крыши» в министерстве) способна держать магазинчик, и они возвращаются в Украину с новым ощущением реальности, с намерениями и себе начать какое-то дело, ведь «не святые горшки обжигают». И, по моему мнению, это важнейший фактор, который лежит в основе экономического роста Украины. Фактор, по сути, не экономический, а человеческий.

— Однако все-таки еще существует большой разрыв между макроэкономическими показателями и происходящим на местах, особенно в регионах...

— В этом плане есть несколько реформ, которые крайне необходимо провести. Это, в первую очередь, реформа инфраструктурных отраслей. Поскольку невозможны инвестиции в страну, где нет дорог, телефонов, гостиниц. И это — ответственность государства. Далее — регуляторная среда. Не должны чиновники иметь такие огромные права по отношению к бизнесу. Пока у них будут такие права, бизнес не сможет развиваться. Особенно малый бизнес как наиболее рисковый. То есть простого признания этой сферы легитимной недостаточно — малый бизнес еще не стал достойной и самодостаточной сферой нашей жизни. Но мы двигаемся в правильном направлении и вряд ли, думаю, можно было что-то сделать иначе —в складывающихся обстоятельствах, с предложенным нам дизайном реформ. Процесс приватизации мог бы быть другим: не отбирать у «красных директоров» кооперативы и арендные предприятия, а легитимизировать их права. Если бы не это «советское» отношение к справедливости, когда справедливость означает отобрать у одних и отдать другим, то есть экспроприировать, если бы мы не делали экспроприацию, то двигались бы значительно быстрее. Если бы мы знали, как проводить институциональные реформы, как проводить инфраструктурные реформы, если бы мы имели такую поддержку, какую имела Польша от Европейского Союза, то наши успехи уже поражали бы мир.

Считаю, что самый главный ресурс для нас — это последовательное изучение опыта стран, вступавших в Европейский Союз. И в этом смысле у оппозиции больше возможностей. У оппозиции всегда больше возможностей, поскольку она имеет свободу, она не отвечает за ежедневную работу правительства... Она должна быть генератором идей. На самом деле Украина сейчас настолько готова — и институции, и правительство, и общество — к самоорганизации в этом процессе трансформаций, что продвижение может быть очень быстрым.