Виховання референдумом
Не менш важливо поміркувати над природою рішення, яке виноситься на референдум. Голосування по запропонованій темі, як правило, не переслідує мети визнання юридичної сили влади. Як би це було так, то розцінювалося б як плебісцит. Контекст та сутність теми «губляться» поза особистістю, яка звертається до населення.
В теорії, відмінність між референдумом і плебісцитом досить чітка: ми можемо говорити про референдум, якщо відповідь населення спрямована на сутність висунутого питання, а про плебісцит — якщо відповідь спрямовується на суб’єкт, який поставив питання.
ПРАВО ПРЕЗИДЕНТА ДОСТРОКОВО РОЗПУСТИТИ ПАРЛАМЕНТ, ЯКЩО ОСТАННІЙ НЕ СФОРМУВАВ БІЛЬШІСТЬ ПРОТЯГОМ МІСЯЦЯ
В рамках парламентської системи право Президента достроково розпустити парламент представляється механізмом врівноваження підзвітності уряду перед парламентом. Мета такого механізму — це обмеження гегемонії парламенту і, відповідно, зменшення ризику існування системи, яка функціонує у точній відповідності до парламентських постанов і є причиною постійної нестабільності уряду.
Розпуск парламенту часто розглядається як засіб вирішення конфліктів між парламентом та урядом. Підзвітність уряду означає, що уряд повинен мати довіру до парламенту для підтримання його здатності проводити політичний курс і тому залишитися «біля керма». Щоб запобігти подальшому розвитку інституційних конфліктів та «заморожуванню» діяльності, електорат запрошується до участі у пошуку оптимального виходу з конфлікту через обрання нової більшості або шляхом голосування на користь попередньої. Глава держави призначає прем’єр-міністра відповідно до обраної більшості.
Надання Президенту права на достроковий розпуск парламенту у межах припущення, що Верховна Рада «не може сформувати постійну більшість протягом одного місяця», забезпечило б альтернативну більшість, яка може бути сформована наприкінці виборів і може підтримувати політику уряду. Чи є розпуск парламенту єдиним засобом для прем’єр-міністра протистояти парламенту?
В Україні, як і у багатьох країнах колишнього Радянського Союзу, парламент не характеризується здатністю щодо формування стабільної більшості, як результат істотної фрагментарності політичних партій. Політичні партії, як правило, слабкі і не виходять із засад загальних цінностей та позицій вираження народної волі. Вони створюються на засадах особистих відносин та інтересів. Дефіцит політичних програм обмежує альтернативу для влади «біля керма». Коаліції створюються тільки в опозиції або відповідно до волі Президента. Не існує також визначення для урядової більшості.
На додаток до слабкості політичних партій та відсутності стабільної більшості, здатної підтримувати уряд, Кабінет Міністрів України є підпорядкований Главі держави. Затвердження кандидатури прем’єр-міністра України Президентом має схвалюватися парламентом, але знаходження першого на посаді залежить від волі Президента. Верховна Рада України має право розглядати питання відповідальності Кабінету Міністрів України та приймати резолюцію щодо недовіри Кабінету Міністрів. Однак вимоги щодо більшості такі, що парламентський контроль, який є характерною рисою для демократичних країн, наперед не може бути ефективним.
Як і у багатьох країнах СНД, Кабінет Міністрів України — це більше орган виконання політики Президента України, ніж політичний орган. В європейських країнах з розвинутою демократією Кабінет Міністрів підпорядкований парламенту. В Європі парламент, в свою чергу, забезпечує відповідність та узгодженість політики уряду з волею народу.
Така ситуація не на користь Україні. Надання урядових посад представникам від більшості, примусила б політичні партії до більшої відповідальності.
ПРАВО ПРЕЗИДЕНТА НА ДОСТРОКОВИЙ РОЗПУСК ПАРЛАМЕНТУ У ВИПАДКУ, ЯКЩО ОСТАННІЙ НЕ СХВАЛИВ БЮДЖЕТ ПРОТЯГОМ ТРЬОХ МІСЯЦІВ
У країнах з розвинутою демократією парламентський контроль щодо державного бюджету сприймається дуже важливим засобом нагляду за здійсненням виконавчої функції, але вплив парламентських обговорень на тему державного бюджету є завжди обмежений. В Іспанії, Франції та Італії повноваження парламенту щодо внесення поправок до бюджету є обмежені. Тривалість обговорень часто також обмежена, як наприклад, у Бельгії, Данії, Франції та Норвегії, за винятком Фінляндії.
За деякими конституціями пропонуються альтернативні рішення на випадок, якщо парламент не може схвалити бюджет протягом встановленого терміну. У таких випадках, уряд може уживати тимчасових (як, наприклад, у Франції або Греції) або остаточних заходів. Уряд Франції може попросити дозволу парламенту на отримання права виконувати бюджет за наказом у випадку, якщо протягом встановленого терміну обговорення не дають очікуваного результату. Такі способи вирішення проблеми вважаються виключними, тому що вони торкаються найбільш суттєвої парламентської прерогативи.
Беручи до уваги цю причину, врівноваження таких повноважень необхідне для подальшого затвердження державного бюджету парламентом. У Франції або Бельгії на цей випадок визначена потреба консультування з органом конституційної юрисдикції — Конституційною Радою. У цьому випадку парламент повинен скликати позачергову сесію. В Іспанії подібні накази мають передаватися парламенту для затвердження протягом 30 днів. Парламент може, в принципі, проголосувати за затвердження або скасування наказу.
Що стосується України, то якщо нові вибори будуть проводитися кожного разу, коли обговорення державного бюджету не дають очікуваного результату, уся країна опиниться у стані бездіяльності.
ОБМЕЖЕННЯ ДЕПУТАТСЬКОЇ НЕДОТОРКАННОСТІ
За трьома критеріями сформована нормативна база, за якою особі надається статус члена парламенту, а саме: недоторканність, утримання та несумісність.
Обмежене застосування депутатської недоторканності може вважатися корисним, якщо воно переслідує ціль боротьби з корупцією. Однак ми не повинні забувати, що основна мета запровадження депутатської недоторканності — це забезпечення необхідного належного захисту членів парламенту для незалежного виконання ними своїх обов’язків і функцій. Депутатська недоторканність захищає свободу слова та свободу голосування без насильства. Недоторканність надається за конституцією або за законом.
В цілому, недоторканність оберігає депутатів від судових переслідувань та арешту. Але такий захист є більш-менш загальний і змінюється в залежності від «процедури, встановленої тією чи іншою державою». У кожній європейській країні, суть недоторканності узгоджується з дебатами та промовами у парламенті, під час публічних засідань або на засіданнях комітетів. У Великобританії, Ірландії, Данії та Голландії діяльність членів парламентів не обмежується законами про наклеп (дифамацію) щодо їх висловлювань у парламенті, але це не стосується тих висловлювань та промов, що мають місце поза стінами парламенту. У Греції недоторканність не поширюється на ті дії, які тягнуть за собою наклеп або дискредитацію, але міра покарання встановлюється палатою парламенту. У Франції, де визначення недоторканності дуже широке, навпаки, під захист недоторканності підпадають висловлювання та промови поза межами законодавчого органу, тобто так, що стосуються виконання членами парламенту їх парламентських функцій.
Непорушність парламентської недоторканності носить більш- менш узагальнений характер. Наприклад, у Голландії не існує непорушності депутатської недоторканності взагалі. Депутатів можуть заарештувати у залі парламенту без попереднього узгодження з палатою, яку вони представляють. У Великобританії непорушність стосується арештів, пов’язаних тільки з цивільною відповідальністю. У Німеччині та Греції непорушність стосується усіх арештів, пов’язаних з цивільною та кримінальною відповідальністю.
Непорушність, що стосується позовів щодо відповідальності, застосовується у багатьох країнах Європи до кримінальної, а не до цивільної відповідальності. Така непорушність знов-таки носить загальний характер. У Франції недоторканність застосовується далеко поза межами парламенту або асамблей, оскільки вона має відношення до певних обставин будь-де. А, наприклад, у Фінляндії члени парламенту захищені від арештів та кримінальної відповідальності за умови, що вони виконують свої обов’язки в межах, встановлених законом, що стосується правосуддя. Відтак, їх дії оцінюються, включаючи розслідування. В рамках усіх зазначених припущень, недоторканність щодо кримінальної відповідальності не є абсолютною, тому що повноваження вищих органів парламенту дозволяють відмовитися або тимчасово скасувати їх.
У багатьох країнах, порушення парламентських привілеїв або порушення недоторканності членів парламенту розцінюється як порушення закону. У багатьох випадках, у Німеччині, Австрії, Бельгії, Франції або Швеції суди мають право усувати результати таких порушень та можуть уживати заходів проти правопорушників. У Великобританії, сам парламент уповноважений уживати таких заходів.
У деяких країнах закони вимагають регулярного декларування фінансових та майнових інтересів парламентаріїв в цілях боротьби з корупцією.
ЗМЕНШЕННЯ КІЛЬКОСТІ ДЕПУТАТІВ З 450 ДО 300
Це питання суперечить наступному питанню, яке стосується бікамералізму. Дійсно, у разі створення другої палати парламенту, кількість депутатів парламенту збільшиться.
До складу першої палати можуть входити депутати, обрані громадянами України шляхом голосування. Обрана система голосування повинна забезпечити, з одного боку, правдиве відображення реальної кількості населення загалом. З іншого боку, вона повинна полегшити формування більшості у процесі прийняття рішення. Кількість сенаторів у другій палаті буде виходити з інших критеріїв, а саме територіального представництва, географічної ознаки, представництва меншості. Це, в свою чергу, буде вимагати створення системи відповідних округів (виборчих дільниць) за ознаками представництва.
СТВОРЕННЯ ДРУГОЇ ПАЛАТИ В ПАРЛАМЕНТІ
Створення другої палати в парламенті є темою політичних дискусій в Україні. Під час розробки проекту Конституції, два проекти, запропоновані конституційною комісією, враховували створення другої палати парламенту, проте більшість політичних сил у парламенті відхилили ці проекти.
Перший проект Конституції України був схвалений конституційною комісією в листопаді 1995 р. Цей проект передбачав створення двопалатного парламенту, який би складався з палати депутатів (220 депутатів) і сенату (по три сенатори від кожної області, міст Києва і Севастополя відповідно). Палата депутатів мала б повноваження затверджувати кандидатуру прем’єр-міністра, призначеного Президентом. Вона також була б уповноважена затверджувати програму дій уряду і законодавчі акти, а також мала б право голосування з приводу винесення недовіри уряду.
Президент міг би розпустити цю палату, якщо та не затвердила кандидатуру призначеного міністра протягом трьох місяців або не затвердила програму дій уряду. Це означає, що палата депутатів не мала б іншого вибору, окрім затвердження складу уряду, призначеного Президентом, і його програми дій, якщо вона не бажала б ризикувати терміном власної діяльності.
Що стосується сенату, до його повноважень належало б, в основному, призначення і зміщення державних посадових осіб, але в цій галузі він мав би співпрацювати з Президентом. В цілому, законодавча влада парламенту була б обмежена, тому що усі закони мали б прийматися обома палатами, більшістю голосів обраних до них членів. Якщо депутати і сенатори не погодилися б із законопроектом, узгоджувальна комісія допомогла б знайти компроміс. Якщо б і це не допомогло, палата депутатів могла б прийняти закон двома третинами голосів своїх членів. Нарешті, Президент мав би підписати закон або повернути його на повторний розгляд.
11 березня 1996 р. конституційна комісія схвалила новий проект, який також передбачав створення двопалатного парламенту. Обидві палати мали б обиратися строком на чотири роки. Палата депутатів нараховувала б 370 депутатів, процедура обрання яких не була чітко визначена. Сенатори обиралися б за системою голосування за єдиним багатомандатним списком кандидатів (по три сенатори від кожної області). Депутатами могли б бути обрані особи, яким виповнилося 18 років, а сенаторами — особи, що досягли 30-річного віку. Кожна палата мала б свої повноваження, серед яких могло бути призначення на посаду (наприклад, голови відповідної палати депутатами, половини членів Конституційного суду сенаторами), затвердження кандидатур (призначення послів або Генерального прокурора сенаторами) або ухвалення рішень (депутатами щодо важливих державних програм).
Повноваження сенату і система обрання були схожі на ті, які визначаються за Конституцією США. Проект передбачав квазі-рівноправну форму бікамералізму.
Дискусії щодо бікамералізму в Україні невіддільні від обговорення складу і форми регіональної системи. Отже, в контексті цієї дискусії мають бути поставлені кілька запитань.
Якщо завданням другої палати є представництво територіальних округів, чи не було б краще спочатку визначити ці округи, взаємовідносини між центром і областями, а також провести чітке розмежування влади, повноважень і юрисдикцій?
Чи пристосований бікамеризм до України? Яким буде його обгрунтування? Чи буде створене територіальне представництво місцевих влад як противага централізації держави? Чи стане друга палата належною політичною противагою першій палаті?
Українська держава є високо централізованою. Принцип місцевої автономії є передбаченим Конституцією України, згідно з вимогою Ради Європи, і підтвердженим законодавчо. Проте його застосування і виконання ще тільки розпочинається.
Крім того, принцип місцевого самоврядування застосовується лише в селах, селищах і містах. На рівні області і району ситуація залишається невизначеною. Області і райони мають свої ради, що обираються населенням відповідних територій, проте функції виконавчої влади в областях, районах і містах Києві і Севастополі виконуються місцевими державними адміністраціями. Голови місцевих державних адміністрацій затверджуються на посаду і звільняються з посади Президентом України за призначенням Кабінету Міністрів України. У виконанні ними своїх функцій голови місцевих державних адміністрацій відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, а також підзвітні органам виконавчої влади вищого рівню, які здійснюють контроль за їхньою діяльністю. Це схоже на ситуацію у французьких «департаментах», що існувала до прийняття 2 березня 1982 р. закону про децентралізацію, згідно з яким на представника центральної державної влади було покладено виконання функцій місцевої виконавчої влади.
На рівні області існує дуже тісний зв’язок з центральними органами влади, таким чином, «самоврядування» областей можна скоріше назвати «вторинним», оскільки, згідно з Конституцією України, обласні і районні ради представляють «загальні інтереси населення сіл, селищ і міст», а не інтереси територіальних одиниць, з яких вони складаються. Отже, політична практика вже істотно посилила контроль за областями з боку держави.
Крім того, можна було б поставити питання про створення другої палати парламенту, до складу якої увійшли б представники областей. Одна з цілей бікамералізму полягає у забезпеченні другого рівня представництва, пов’язаного з географічною різнорідністю, як противаги державній централізації (як це було у випадку з сенатом Франції до 1982 р.) шляхом надання територіальним організаціям права брати участь у процесі прийняття рішень.
З другого боку, чи не можна було б уявити створення другої палати як представництва усіх місцевих організацій на зразок сенату Франції? Друга палата могла б складатися з представників міст, сіл і селищ, і могла б існувати, незважаючи на підконтрольність областей центральним органам виконавчої влади.
Чи могло б створення другої палати парламенту бути виправдане необхідністю існування противаги першій палаті, таким чином, щоб уряд міг покладатися на другу палату в разі виникнення конфлікту з першою?
Політичні сили в українському парламенті є роздробленими на чисельні фракції. Нещодавні події призвели до формування правоцентристської коаліційної більшості, що протистоїть лівим силам. Вперше в Україні така коаліція змогла бути створеною. Проте немає впевненості, що ця коаліція довго підтримуватиме уряд, особливо якщо згадати, що концепції про-урядової більшості в Україні не існує.
Створення другої палати дозволило б уряду України знайти підтримку, необхідну для реалізації ним свого курсу. Однак для того, щоб створити диференційоване політичне формування, друга палата повинна мати особливу відмітну рису. Це буде залежати від того, хто складатиме її електорат, а також від системи голосування. Вирішення цих двох основних питань визначить різницю між двома палатами.
Наприкінці варто зауважити, очікуваним результатом референдуму може бути вихід політичної дискусії в суспільстві на рівень, що вимагає від населення, його представників і посадових осіб, відповідальних за прийняття рішень у країні, розмірковування над майбутнім країни перед самими собою і перед світом.
ДОВIДКА «Дня»
1 березня 1998 року набула чинності Угода про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом. Процес виконання цієї угоди зумовив необхідність експертної оцінки законопроектів та чинних нормативних актів України та їх узгодження з законодавством Європейського Союзу та держав-членів ЄС. Крім того, реалізація економічних аспектів угоди вимагає експертизи та консультації в галузі макроекономіки. Для задоволення цих потреб Україна та Європейська Комісія 1996 року досягли згоди щодо технічної підтримки з боку програми Європейського Союзу «Тасіс». Саме в рамках такої підтримки створено Українсько-Європейський консультативний центр з питань законодавства (UEPLAC). Метою Центру є надання консультативної підтримки ВР України, Кабінетові Міністрів, адміністрації Президента та Національному банкові задля виконання умов угоди.
