Воспитание референдумом

Референдум представляет собой инструмент полупрямой демократии, при помощи которого граждан путем голосования приглашают высказывать свое мнению или волю по решению, которое принял или намерен принять орган власти.

Не менее важно поразмышлять над природой решения, выносимого на референдум. Голосование по предложенной теме, как правило, не преследует цель признать юридическую силу власти. Если бы это было так, то расценивалось бы как плебисцит. Контекст и сущность темы «теряются» вне личности, обращающейся к населению.

В теории отличие между референдумом и плебисцитом достаточно четкое: мы можем говорить о референдуме, если ответ населения затрагивает суть вынесенного вопроса, а о плебисците — если ответ направляется на субъект, задавший вопрос.

ПРАВО ПРЕЗИДЕНТА ДОСРОЧНО РАСПУСТИТЬ ПАРЛАМЕНТ, ЕСЛИ ПОСЛЕДНИЙ НЕ СФОРМИРОВАЛ БОЛЬШИНСТВО В ТЕЧЕНИЕ МЕСЯЦА

В рамках парламентской системы право Президента на досрочный роспуск парламента представляется механизмом уравновешения подотчетности правительства перед парламентом. Цель такого механизма — ограничение гегемонии парламента и, соответственно, уменьшение риска существования системы, функционирующей в точном соответствии с парламентскими постановлениями и являющейся причиной постоянной нестабильности правительства.

Роспуск парламента часто рассматривается как средство решения конфликтов между парламентом и правительством. Подотчетность правительства означает, что правительство должно доверять парламенту для поддерживания его способности проводить политический курс и поэтому остаться «у руля». Чтобы предотвратить дальнейшее развитие конфликтов властных институтов и «замораживание» деятельности, электорат приглашается к участию в поиске оптимального выхода из конфликта путем избрания нового большинства или путем голосования в пользу предыдущего. Глава государства назначает премьер-министра в соответствии с избранным большинством.

Предоставление Президенту права на досрочный роспуск парламента в рамках предположения, что Верховная Рада «не может сформировать постоянное большинство в течение одного месяца», обеспечило бы альтернативное большинство, которое может быть сформировано в результате выборов и может поддерживать политику правительства. Является ли роспуск парламента единственным средством для премьер-министра противостоять парламенту?

В Украине, как и во многих странах бывшего Советского Союза, парламент не характеризуется способностью формирования стабильного большинства в результате существенной фрагментарности политических партий. Политические партии, как правило, слабые и не действуют по принципу общих ценностей и позиций выражения народной воли. Они создаются на основе личных отношений и интересов. Дефицит политических программ ограничивает альтернативу для власти «у руля». Коалиции создаются только в оппозиции или в соответствии с волей Президента. Не существует также определение для правительственного большинства.

В дополнение к слабости политических партий и отсутствию стабильного большинства, способного поддерживать правительство, Кабинет Министров Украины подчинен главе государства. Утверждение кандидатуры премьер-министра Украины Президентом должно одобряться парламентом, но пребывание первого на должности зависит от воли Президента. Верховная Рада Украины имеет право рассматривать вопрос ответственности Кабинета Министров Украины и принимать резолюцию о недоверии Кабинету Министров. Но требования в отношении большинства такие, что парламентский контроль, являющийся характерной чертой демократических стран, изначально не может быть эффективен.

Как и во многих странах СНГ, Кабинет Министров Украины — это в большей степени орган проведения политики Президента Украины, чем политический орган. В европейских странах с развитой демократией кабинет министров подчинен парламенту. В Европе парламент, в свою очередь, обеспечивает соответствие и согласованность политики правительства с волей народа.

Такая ситуация не на пользу Украине. Предоставление правительственных должностей представителям большинства способствовало бы большей ответственности политических партий.

ПРАВО ПРЕЗИДЕНТА НА ДОСРОЧНЫЙ РОСПУСК ПАРЛАМЕНТА В СЛУЧАЕ, ЕСЛИ ПОСЛЕДНИЙ НЕ ОДОБРИЛ БЮДЖЕТ В ТЕЧЕНИЕ ТРЕХ МЕСЯЦЕВ

В странах с развитой демократией парламентский контроль за государственным бюджетом воспринимается как очень важное средство надзора за выполнением исполнительной функции, но влияние парламентских обсуждений на тему государственного бюджета всегда ограничено. В Испании, Франции и Италии полномочия парламента по внесению поправок в бюджет ограничены. Продолжительность обсуждений часто тоже ограничена, как, например, в Бельгии, Дании, Франции и Норвегии, за исключением Финляндии.

В соответствии с некоторыми конституциями предлагаются альтернативные решения в случае, если парламент не может принять бюджет в течение установленного срока. При таком развитии событий правительство может применять временные (как, например, во Франции или Греции) или окончательные меры. Правительство Франции может попросить разрешение парламента на получение права выполнять бюджет по приказу в случае, если в течение установленного срока обсуждение не приносит ожидаемый результат. Такие способы решения проблемы считаются исключительными, потому что они касаются самой существенной прерогативы парламента.

Принимая во внимание эту причину, уравновешение таких полномочий необходимо для дальнейшего утверждения государственного бюджета парламентом. Во Франции или Бельгии на этот случай определена необходимость консультирования с органом конституционной юрисдикции — конституционным советом. В такой ситуации парламент должен созывать внеочередную сессию. В Испании подобные приказы должны передаваться парламенту для утверждения в течение 30 дней. Парламент может, в принципе, проголосовать за утверждение или отмену приказа.

Что касается Украины, то если новые выборы будут проводиться каждый раз, когда обсуждение государственного бюджета не приносит ожидаемый результат, вся страна окажется в состоянии бездеятельности.

ОГРАНИЧЕНИЕ ДЕПУТАТСКОЙ НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ

По трем критериям сформирована нормативная база, в соответствии с которой человеку предоставляется статус члена парламента, а именно: неприкосновенность, содержание и несовместительство.

Ограниченное применение депутатской неприкосновенности может считаться полезным, если оно преследует цель борьбы с коррупцией. Однако мы не должны забывать, что основная цель введения депутатской неприкосновенности — это обеспечение необходимой должной защиты членов парламента для независимого исполнения ими своих обязанностей и функций. Депутатская неприкосновенность защищает свободу слова и свободу голосования без насилия. Неприкосновенность предоставляется по Конституции или по закону.

В целом, неприкосновенность охраняет депутатов от судебных преследований и ареста. Но такая защита является более или менее общей и меняется в зависимости от «процедуры, установленной тем или иным государством». В каждой европейской стране суть неприкосновенности согласовывается с дебатами и выступлениями в парламенте, во время публичных заседаний или на заседаниях комитетов. В Великобритании, Ирландии, Дании и Голландии деятельность членов парламентов не ограничивается законами о клевете (диффамации) в отношении их высказываний в парламенте, но это не касается тех высказываний и речей, которые имеют место вне стен парламента. В Греции неприкосновенность не распространяется на те действия, которые влекут за собой клевету или дискредитацию, но мера наказания устанавливается палатой парламента. Во Франции, где определение неприкосновенности очень широкое, наоборот, под защиту неприкосновенности подпадают высказывания и речи вне стен законодательного органа, то есть связанные с исполнением членами парламента их парламентских функций.

Незыблемость парламентской неприкосновенности носит более-менее обобщенный характер. Например, в Голландии нет нерушимости депутатской неприкосновенности вообще. Депутатов могут арестовать в зале парламента без предварительного согласования с палатой, которую они представляют. В Великобритании незыблемость касается арестов, связанных только с гражданской ответственностью. В Германии и Греции нерушимость касается всех арестов, связанных с гражданской и уголовной ответственностью.

Незыблемость, касающаяся исков в отношении ответственности, применяется во многих странах Европы к уголовной, а не к гражданской ответственности. Такая незыблемость опять-таки носит общий характер. Во Франции неприкосновенность применяется далеко вне пределов парламента или ассамблей, поскольку она имеет отношение к определенным обстоятельствам повсеместно. А, например, в Финляндии члены парламента защищены от арестов и уголовной ответственности при условии, что они выполняют свои обязанности в пределах, установленных законом касательно правосудия. Значит, их действия оцениваются, включая расследование. В рамках всех указанных предположений, неприкосновенность в отношении уголовной ответственности не является абсолютной, потому что полномочия высших органов парламента позволяют отказаться или временно отменить их.

Во многих странах нарушение парламентских привилегий или нарушение неприкосновенности членов парламента расценивается как нарушение закона. Во многих случаях в Германии, Австрии, Бельгии, Франции или Швеции суды имеют право устранять результаты таких нарушений и могут принимать меры против правонарушителей. В Великобритании сам парламент уполномочен принимать такие меры.

В некоторых странах законы требуют регулярного декларирования финансовых и имущественных интересов парламентариев в целях борьбы с коррупцией.

УМЕНЬШЕНИЕ КОЛИЧЕСТВА ДЕПУТАТОВ С 450 ДО 300

Этот вопрос противоречит следующему вопросу, касающемуся бикамерализма. В действительности при создании второй палаты парламента количество депутатов парламента увеличится.

В состав первой палаты могут входить депутаты, избранные гражданами Украины путем голосования. Выбранная система голосования должна обеспечить, с одной стороны, правдивое отражение реального количества населения вообще. С другой стороны, она должна облегчить формирование большинства в процессе принятия решений. Определение числа сенаторов во второй палате будет опираться на другие критерии, а именно, территориальное представительство, географический признак, представительство меньшинства. Это, в свою очередь, потребует создания системы соответствующих округов (избирательных участков) по признакам представительства.

СОЗДАНИЕ ВТОРОЙ ПАЛАТЫ В ПАРЛАМЕНТЕ

Проблема создания второй палаты в парламенте является темой политических дискуссий в Украине. При разработке проекта Конституции два проекта, предложенные Конституционной комиссией, учитывали создание второй палаты парламента, но большинство политических сил в парламенте отклонили эти проекты.

Первый проект Конституции Украины был одобрен Конституционной комиссией в ноябре 1995 г. Этот проект предусматривал создание двухпалатного парламента, который состоял бы из палаты депутатов (220 депутатов) и сената (по три сенатора от каждой области, городов Киева и Севастополя соответственно). У палаты депутатов были бы полномочия утверждать кандидатуру премьер-министра, назначенного Президентом. Она также была бы уполномочена утверждать программу действий правительства и законодательные акты, а также имела бы право голосования по поводу выражения недоверия правительству.

Президент мог бы распустить эту палату, если она не утвердила кандидатуру назначенного министра в течение трех месяцев или не утвердила программу действий правительства. Это означает, что у палаты депутатов не было бы иного выбора, кроме утверждения состава правительства, назначенного Президентом, и его программы действий, если она не хотела рисковать сроком собственной деятельности.

Что касается Сената, к его полномочиям относилось бы, в основном, назначение и смещение государственных должностных лиц, но в этой области он должен был бы сотрудничать с Президентом. В целом законодательная власть парламента была бы ограничена, потому что все законы должны были бы приниматься обеими палатами, большинством голосов избранных в них членов. Если депутаты и сенаторы не согласились бы с законопроектом, согласовательная комиссия помогла бы найти компромисс. Если бы и это не помогло, палата депутатов могла бы принять закон двумя третями голосов своих членов. Наконец, Президент должен был бы подписать закон или вернуть его на повторное рассмотрение.

11 марта 1996 г. конституционная комиссия одобрила новый проект, который тоже предусматривал создание двухпалатного парламента. Обе палаты должны были избираться сроком на четыре года. Палата депутатов насчитывала бы 370 депутатов, процедура избрания которых не была четко определена. Сенаторы избирались бы по системе голосования по единому многомандатному списку кандидатов (по три сенатора от каждой области). Депутатами могли быть избраны лица, которым исполнилось 18 лет, а сенаторами — лица, достигшие 30-летнего возраста. Каждая палата имела бы свои полномочия, среди которых могло быть назначение на должность (например, председателя соответствующей палаты депутатами, половины членов Конституционного суда сенаторами), утверждение кандидатур (назначение послов или Генерального прокурора сенаторами) или принятие решений (депутатами по важным государственным программам).

Полномочия сената и система избрания были похожи на определенные конституцией в США. Проект предусматривал квазиравноправную форму бикамерализма.

Дискуссии по бикамерализму в Украине неотделимы от обсуждения состава и формы региональной системы. Следовательно, в контексте этой дискуссии должны быть подняты некоторые вопросы.

Если задача второй палаты — представительство территориальных округов, то не лучше ли было бы сначала определить эти округа, отношения между центром и областями, а также провести четкое разграничение власти, полномочий и юрисдикции?

Адаптирован ли бикамерализм к Украине? Каким будет его обоснование? Будет ли создано территориальное представительство местных властей в качестве противовеса централизации государства? Станет ли вторая палата должным политическим противовесом первой палате?

Украинское государство очень централизовано. Принцип местной автономии предусмотрен Конституцией Украины в соответствии с требованиями Совета Европы и подтвержден законодательно. Но его применение и исполнение еще только начинается.

Кроме того, принцип местного самоуправления применяется только в селах, поселках и городах. На уровне области и района ситуация остается неопределенной. Области и районы имеют свои советы, избираемые населением соответствующих территорий, но функции исполнительной власти в областях, районах и городах Киеве и Севастополе исполняются местными государственными администрациями. Главы местных государственных администраций утверждаются на должность и освобождаются с должности Президентом Украины по назначению Кабинета Министров Украины. В исполнении ими своих функций главы местных государственных администраций ответственны перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, а также подотчетны органам исполнительной власти высшего уровня, осуществляющим контроль за их деятельностью. Это похоже на ситуацию во французских «департаментах», существовавшую до принятия 2 марта 1982 г. закона о децентрализации, согласно которому на представителя центральной государственной власти было возложено исполнение функций местной исполнительной власти.

На уровне области существует очень тесная связь с центральными органами власти, таким образом, «самоуправление» областей можно скорее назвать «вторичным», поскольку, согласно Конституции Украины, областные и районные советы представляют «общие интересы населения сел, поселков и городов», а не интересы территориальных единиц, из которых они состоят. Следовательно, политическая практика уже существенно усилила контроль за областями со стороны государства.

Кроме того, можно было бы поднять вопрос о создании второй палаты парламента, в состав которой вошли бы представители областей. Одна из целей бикамерализма состоит в обеспечении второго уровня представительства, связанного с географической разнородностью, в качестве противовеса государственной централизации (как это было в случае с сенатом Франции до 1982 г.) путем предоставления территориальным организациям права участвовать в процессе принятия решений.

С другой стороны, разве нельзя было бы представить создание второй палаты в качестве представительства всех местных организаций наподобие сената Франции? Вторая палата могла бы состоять из представителей городов, сел и поселков и могла бы существовать, несмотря на подконтрольность областей центральным органам исполнительной власти.

Могло ли создание второй палаты парламента быть оправдано необходимостью существования противовеса первой палате таким образом, чтобы правительство могло опираться на вторую палату при возникновении конфликта с первой?

Политические силы в украинском парламенте раздроблены на многочисленные фракции. Недавние события привели к формированию правоцентристского коалиционного большинства, противостоящего левым силам. Впервые в Украине такая коалиция могла быть создана. Но нет уверенности в том, что эта коалиция будет долго поддерживать правительство, особенно если вспомнить, что концепция проправительственного большинства в Украине не существует.

Создание второй палаты позволило бы правительству Украины найти поддержку, необходимую для реализации им своего курса. Но для того, чтобы создать дифференцированное политическое формирование, вторая палата должна иметь особую отличительную черту. Это будет зависеть от того, кто составит ее электорат, а также от системы голосования. Решение этих двух основных вопросов определит различие между двумя палатами.

В конце стоит заметить, что ожидаемым результатом референдума может быть выход политической дискуссии в обществе на уровень, требующий от населения, его представителей и должностных лиц, ответственных за принятие решений в стране, задуматься над будущим страны.

СПРАВКА «Дня»

1 марта 1998 года вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейским Союзом. Процесс выполнения этого соглашения обусловил необходимость экспертной оценки законопроектов и действующих нормативных актов Украины и их согласования с законодательством Европейского Союза и государств-членов ЕС. Кроме этого, для реализации экономических аспектов соглашения требуется экспертиза и консультации в области макроэкономики. Для выполнения этих требований Украина и Европейская комиссия в 1996 году достигли согласия по технической поддержке со стороны программы Европейского Союза «Тасис». Именно в рамках такой поддержки создан Украинско-Европейский консультативный центр по вопросам законодательства (UEPLAC). Цель центра — оказание консультативной поддержки ВР Украины, Кабинету Министров, администрации Президента и Национальному банку для выполнения условий соглашения.