Збереження основ одночасно зі змінами

Перегляд конституції — процес важливий, хоча й ризикований. Необхідно дотримуватися двох вимог: забезпечення верховенства права, з одного боку, та додержання принципів демократії, з іншого. Згідно з принципом верховенства права, конституційне право є найвищим в ієрархії норм. З позицій теорії та практики європейського конституціоналізму, право перегляду конституції є обмеженим, і процес перегляду визначений у самій конституції, а отже, встановлений самими її розробниками. Право перегляду може бути застосоване лише для збереження конституції та підвищення її ефективності. Іншою вимогою є додержання принципів демократії. В статті 28 Конституції Французької Республіки 1793 р. зазначається, що народ зберігає право переглядати, реформувати та змінювати свою конституцію і що одне покоління не може змусити інші покоління жити за його законами. В цьому полягає ідея мінливості конституції.

НЕВИЗНАЧЕНIСТЬ НАСЛIДКIВ

Більшість спостерігачів погоджуються з тим, що народну волю, виявлену в ході референдуму 16 квітня 2000 р., необхідно поважати і що до Конституції України мають бути внесені зміни. Але, з іншого боку, необхідно також поважати право свободи голосування для депутатів. В Конституції визначено, що законопроект про внесення змін до Конституції має бути схвалений не менше ніж двома третинами конституційного складу Верховної Ради України. Проте між державними інститутами немає єдиного бачення того, яким чином мають запроваджуватися результати референдуму та вноситися зміни до Конституції. 27 березня 2000 р. Конституційний Суд України виніс ухвалу про те, що «схвалені всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питання, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 статті 5 Указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою», є обов’язковими для розгляду і прийняття ухвал у порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII «Внесення змін до Конституції України та законів України». Однак різні державні інститути України розуміють цю ухвалу по-різному.

Безперечно, складність полягає в тому, що на референдум не було винесено ніякого законопроекту щодо внесення змін до Конституції. А отже, питання, відповіді на які були одержані під час референдуму, передбачають кілька можливих шляхів запровадження їхніх результатів.

Обидва законопроекти про внесення змін до Конституції України, один з яких запропонований Президентом України, а другий Верховною Радою України, свідчать про цю складність та розбіжності, що існують між різними державними інститутами, які є виразниками різних концепцій держави та системи державного управління.

В законопроекті, запропонованому Президентом України, результати референдуму інтерпретуються в суворій відповідності до їхнього формулювання в указі. Кількість народних депутатів України зменшується до 300. Вилучається частина третя статті 80 Конституції України «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані». Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом місяця не змогла сформувати «постійно діючу парламентську більшість», або в разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготованого та поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України. Однак в законопроекті Президента України нічого не говориться про створення другої палати парламенту України. Леонід Кучма призначив конституційну комісію, на яку покладено розробку законопроекту про створення другої палати парламенту. До складу комісії входять близько 50 осіб: представники Верховної Ради України, посадові особи з Кабінету Міністрів України та Адміністрації Президента України.

Альтернативний законопроект, розроблений Верховною Радою, є більш детальним і пропонує внесення змін не лише з тих питань, що були винесені на референдум. Наприклад, законопроект пропонує змінити відносини між Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. «Сформована в порядку, визначеному Конституцією України та відповідним законом, депутатська більшість не пізніше як протягом місяця після свого створення вирішує питання про призначення Прем’єр-Міністра України та вносить його кандидатуру на розгляд Верховної Ради України. Протягом наступного місяця після призначення Прем’єр-Міністра України депутатська більшість на пропозицію Прем’єр-Міністра України приймає ухвали про персональний склад Кабінету Міністрів України і вносить його на розгляд Верховної Ради України». Законопроект передбачає створення сенату, що складатиметься з 150 сенаторів, які обиратимуться на 6-річний строк на основі загального, рівного та прямого виборчого права. Перша палата — Верховна Рада, складатиметься з 300 депутатів. Третина сенаторів оновлюватиметься кожні два роки за рахунок ротаційних виборів. Вибори до Сенату України проводитимуться в одномандатних регіональних округах, однакових за кількістю виборців. За проектом, до повноважень Сенату України належатиме призначення чи обрання на посади, застосування права вето на укази Президента України в галузі регіональної політики. Сенат України також братиме участь у законодавчому процесі та в прийнятті Державного бюджету. Однак поки що залишається невизначеним, чи матиме Сенат України за цим проектом справжнє право вето в законодавчому процесі.

УРЯД І ПАРЛАМЕНТСЬКА БІЛЬШІСТЬ

Перегляд Конституції України може бути позитивною справою за умови, що він започатковує реальне обговорення концепції держави, системи державного управління та, найголовніше, подолання внутрішніх суперечностей, що містяться в Конституції.

Проте перегляд Конституції не може обмежуватися лише тими питаннями, що виносилися на референдум, оскільки вони часто пов’язані з іншими, набагато ширшими питаннями. Обмеження процесу внесення змін до Конституції України могло б спричинити до виникнення нових суперечностей та політичної нестабільності. Однак головні ідеї Конституції мають бути збережені. Зміна Конституції України лише через 4 роки після її прийняття може також призвести до політичної нестабільності.

Наприклад, право Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом місяця не змогла сформувати «постійно діючу парламентську більшість», пов’язане з трикутником взаємовідносин між Президентом України, Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою України. Якими будуть стосунки між Верховною Радою та Кабінетом Міністрів? Яку роль відіграватиме Верховна Рада України у формуванні уряду? Що відбудеться, якщо Верховна Рада України неодноразово відмовиться затвердити призначення Прем’єр-Міністра України, кандидатура якого вноситься Президентом України? Що відбудеться, якщо новообрана Верховна Рада України не зможе сформувати стабільно діючу більшість після розпуску Президентом України її попереднього складу?

Подібна проблема постає й у зв’язку з прийняттям Державного бюджету. Чи запропонує Конституція України яку-небудь ухвалу на випадок, якщо новий склад Верховної Ради України, обраний після її розпуску, не зможе ухвалити бюджет? Чи зможе уряд вжити тимчасові заходи?

Перегляд Конституції України може стати нагодою для визначення позиції та ролі Кабінету Міністрів України з метою перетворення його на справжній політичний орган, підзвітний Верховній Раді України. Одночасно міністерські портфелі мають бути надані представникам парламентської більшості, які, в свою чергу, гарантуватимуть, що політика уряду здійснюватиметься згідно з волевиявленням народу. Зазначений розподіл змусить політичні партії взяти на себе безпосередню відповідальність за ухвали, що приймаються.

ДРУГА ПАЛАТА ПАРЛАМЕНТУ: ПИТАНЬ БІЛЬШЕ НІЖ ВІДПОВІДЕЙ

Утворення другої палати здається тим питанням, щодо якого немає консенсусу. Безперечно, причиною такого стану є те, що на референдум не було винесено ніякого відповідного законопроекту. Питання про утворення другої палати лише констатувало, що вона має представляти інтереси регіонів. В цьому контексті існують різні можливості щодо обрання або призначення її членів, системи голосування, повноважень тощо.

Перше і головне питання, яке вимагає вирішення, стосується концепції другої палати. Система її утворення та повноваження пов’язані з роллю, яку Україна бажає доручити другій палаті парламенту. Для чого має створюватися друга палата? Якими мають бути її роль та місце в системі державних інститутів?

В унітарних державах більшість других палат парламентів вижили з негативних причин — звичність існуючої ситуації, образ у очах громадськості, заморожування перегляду конституції, престиж, палата-притулок або резервна палата.

Щоб бути виправданою та ефективною, друга палата повинна мати справжню специфічність, без цього верхня палата не матиме предмета діяльності. З іншого боку, специфічність другої палати може призвести до зменшення ступеня її демократичного представництва у порівнянні з першою. Якщо специфічний спосіб формування другої палати впливатиме на її представницький характер, друга плата може втратити частину своєї законності, і, таким чином, двопалатна система викличе гостру полеміку. Внаслідок цього другу палату може бути скасовано як таку, що позбавлена своєї сутності.

На нашу думку, утворення другої палати не може розглядатися відірвано від реформування системи територіального управління, і особливо питання розподілу повноважень між центром та регіонами. Обласний рівень тісно пов’язаний з центральними органами влади, і його повноваження «самоврядування» можна вважати «похідними», оскільки, згідно з Конституцією України, обласні та районні ради представляють «спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст», а не інтереси територіальних утворень, що входять до їхнього складу.

Чи можна було б уявити собі, наприклад, наділення регіонів більшими повноваженнями щодо діяльності органів місцевого управління, заміну нинішніх керівників областей, що призначаються центральною виконавчою владою, представниками, які обиратимуться безпосередньо обласною громадою? Запровадження другої палати парламенту було б виправдане лише в такому контексті. Було б доцільно надати регіонам право участі в процесі прийняття ухвал для координування політичного курсу між центральним та регіональним рівнями.

Ціла низка інших питань також вимагає вирішення. Чи повинна друга палата відігравати політичну роль, чи її роль має бути обмежена сферою регіональних інтересів? Якою має бути система її формування — добір чи вибори? Вибори на основі загального, рівного і прямого виборчого права чи непрямі вибори? Яким має бути термін повноважень другої палати? Якими повинні бути повноваження другої палати в сфері контролю за виконавчою владою та в законодавчому процесі? Чи має друга палата бути наділена правом вето?

Нарешті, який механізм має бути запроваджений для того, щоб уникнути уповільнення законодавчого процесу внаслідок утворення другою палати парламенту у випадку виникнення протистояння між двома палатами? Яким має бути законодавчий процес у двопалатному парламенті? Нарешті, останнє питання, що потребує вирішення, полягає в тому, що друга палата може «блокувати» процес прийняття ухвал, якщо не буде запроваджений механізм запобігання цьому. Про це слід подбати, особливо в контексті перехідної демократії.

ВИСНОВКИ

В цій статті автор не має наміру ані вирішувати за Україну, якою має бути її власна політична доля, ані вказувати, який шлях є найкращим. Наша мета, скоріше, полягає в заохоченні дискусії та в порушенні питань, які вимагають розгляду із залученням всіх учасників процесу прийняття ухвал.

Українсько-європейський консультативний центр з питань законодавства сподівається, що перегляд Конституції України відкриє справжнє обговорення майбутнього країни як демократичної національної держави і що державні інститути та громадянське суспільство матимуть змогу налагодити справжню співпрацю. Перегляд Конституції України міг би стати нагодою для подолання деяких внутрішніх суперечностей, що містяться в Конституції, та для вирішення деяких питань щодо концепції держави та системи державного управління.

Розробка Конституції — це одна справа, її запровадження в життя — інша. Завжди існуватиме різниця між «режимом», тобто правилами, встановленими Конституцією, та «системою», тобто практикою влади. Україна мала змогу спостерігати за життям своєї Конституції протягом останніх чотирьох років і зробити деякі висновки щодо її життєздатності. Сподіватимемося, що ці висновки, а також ретельне обмірковування наслідків змін та доповнень до Конституції України стануть нагодою для успішного запровадження результатів всеукраїнського референдуму і принесуть позитивні зрушення в Україні.